Фото: Радмир Фахрутдинов
В 2019 году Президент страны поручил создать при Парламенте структуру, которая бы способствовала повышению качества законов. Так был создан Институт парламентаризма. Главная задача Института — оказывать содействие депутатам в разработке законов. Не все депутаты Мажилиса или Сената имеют юридическое образование, соответствующие знания и навыки в сфере законотворчества. Институт парламентаризма призван помогать депутатам в реализации их права законодательной инициативы. Задача депутатов — выдвигать и рассматривать законодательные предложения, сосредоточиться на идейном содержании законопроектов, отвечающих целям развития общества и государства, а не на вопросах юридической техники. О том, насколько активны депутаты Парламента нынешнего VIII созыва и каким будет законодательное обеспечение Послания Президента, мы поговорили в "Гостиной "Литера" с директором Института парламентаризма, доктором юридических наук Канатбеком Сафиновым.
— Канатбек Бейсенбекович, как складывается сотрудничество Института с депутатами Парламента, насколько депутаты нынешнего созыва юридически подкованы для принятия законов?
— Нынешний Мажилис сформирован на более демократических принципах. Появились депутаты-одномандатники. Большинство депутатов — профессионалы своего дела, с четкой гражданской позицией. Разумеется, это влияет на эффективность нашего сотрудничества. Что касается юридической, правовой грамотности, то абсолютно не обязательно, чтобы все были сплошь юристами. Наоборот, в Парламенте представлены интересы различных групп населения: профессиональных, социальных, национальных и т. д. И чем шире их спектр, тем лучше. Многие депутаты являются экспертами в той или иной области и инициируют те или иные законы касательно своей сферы деятельности. Законы же должна писать профессиональная команда, обладающая исследовательскими навыками и понимающая актуальные социальные, экономические и политические процессы, в том числе на глобальном уровне. Задача такой команды — анализировать нормы права, исправлять недостатки, находить дублирующие или противоречащие друг другу и Конституции нормы, а также учитывать последствия принятия. Исходя из этих соображений, был создан наш Институт. Кроме того, мы выполняем аналитическое и информационное обеспечение, готовим по законопроектам, поступившим в Парламент, аналитические и информационные материалы, которые отражают опыт передового законодательного регулирования ведущих стран ОЭСР.
Также мы готовим экспертные заключения по законопроектам, как по запросам депутатов, так и по своей инициативе, причем по нашей инициативе подготовлено в два раза больше заключений для депутатов, чем по запросам самих депутатов.
Проводится нами работа и по инвентаризации действующих законодательных актов. Например, проведена инвентаризация законодательства в области ветеринарии, по результатам которой замечания и предложения переданы в Аппарат Мажилиса.
Депутаты Парламента уже за 1-2 сессию показали активную вовлеченность в общественную жизнь, чувствуется их заинтересованность в нашей работе. Поскольку в Парламенте расширилось представительство разных слоев населения, намечается тенденция увеличения инициативных проектов со стороны депутатов.
— Каковы планы работы Института парламентаризма на вторую сессию Парламента VIII созыва? Какие важные законы инициировали депутаты?
— За период первой, короткой сессии Парламента наш Институт разработал 9 законопроектов, инициированных депутатами. Но поскольку многие из них сопровождаются еще и так называемыми "сопутствующими" законами, то есть теми, которые вносят изменения и дополнения в иные законодательные акты, то общее число разработанных Институтом законопроектов на сегодняшний день — 19.
На вторую сессию, которая началась только месяц назад, мы уже получили задания на разработку десятков законопроектов от мажилисменов.
Мы активно сотрудничаем с обеими палатами Парламента — и с Мажилисом, и с Сенатом. Проектный офис, который в этом году создан в Сенате Парламента, в работе которого участвует и наш Институт, также поручает нам разработку законопроектов, инициированных депутатами.
Если называть наиболее популярные законы, инициированные депутатами, то в первую очередь стоит назвать резонансные законы о возврате государству незаконно приобретенных активов, об онлайн-платформах и онлайн-рекламе, а также законы о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты по вопросам недр и недропользования, использования пастбищ, лесного хозяйства, оборонной промышленности и по многим другим насущным вопросам.
— А что говорит статистика? Насколько высока депутатская активность?
— Как известно, инициировать законы могут депутаты, Правительство и Президент Казахстана. Но пока мы наблюдаем, что Правительство инициирует большее количество законов. За 2020 год, к примеру, 83 закона инициированы Правительством, 27 — депутатами. В 2021 году: 77 — Правительством и 24 — депутатами. В 2022 году инициаторами 72 законов выступило Правительство и 13 — депутаты.
И во время работы только лишь первой сессии нынешнего созыва Мажилис уже предложил 26 законов, то есть возрастает депутатская инициатива. Это, на мой взгляд, связано с тем, что те политические изменения, которые происходят в стране, влияют и на законотворческий процесс. Мы теперь не можем работать в прежнем формате.
Уже сегодня формируется положительная тенденция. Так, за первую сессию Институтом разработано 19 законов, дано 37 заключений — замечаний по законопроектам, внесенным Правительством. Более того, по результатам наших замечаний один из законов — о местном самоуправлении — вернулся на доработку.
— Как используется в вашей работе огромный поток информации из интернета, социальных сетей?
— Мы входим в такую стадию развития политических и экономических отношений, когда идет большой поток информации. Эта информация не всегда проверена, часто фейковая. Мы же должны реагировать на общественную ситуацию при разработке и принятии закона. Был случай, когда работали над законом об органической продукции, и вот нам приносят материал и говорят — а вы знаете, в Европе сейчас разрешили разных насекомых употреблять в пищу, вот ссылка на телеграмм-канал. Стали проверять — информация оказалась фейковой. А ведь часто происходит такое, что непроверенную информацию выдают за опыт зарубежных стран. Поэтому в этом огромном потоке информации важно уметь ориентироваться.
Время диктует необходимость внедрения в законотворчество механизмов работы с этими возросшими потоками информации, с так называемыми "большими данными". И мы сейчас работаем над этим.
— Канатбек Бейсенбекович, какая работа предстоит по законодательному обеспечению поручений Главы государства, озвученных в Послании?
— Очевидно, что любые проводимые в стране реформы могут быть успешными только при условии создания соответствующей правовой основы. Проще говоря, нужно принять те законы, которые бы адекватно отражали реальные потребности развития государства и общества, построения новой экономической модели.
А для этого в первую очередь необходимо усовершенствовать сам законотворческий процесс, сделать его более гибким, эффективным, демократичным.
Поэтому, наряду с работой по сопровождению текущих законопроектов, мы сосредоточились на научном обеспечении реформ законотворческой деятельности.
Необходимо устранить те недостатки законодательства, которые годами мешают его эффективности — отсутствие качественных, обоснованных прогнозов последствий принятия законов, которое ведет к тому, что наше законодательство является нестабильным, подвергается частым изменениям.
Мы начали работу по внедрению в законотворческую деятельность, в правовую экспертизу возможностей искусственного интеллекта. Эта работа позволит избавиться от рутины, сосредоточиться на работе над содержательной, концептуальной частью законодательства.
Вопросы юридической техники, даже самые сложные, может и должна решать "машина", искусственный интеллект. Разумеется, его надо этому обучить, разработать соответствующие программы.
В настоящее время мы активно изучаем опыт зарубежных стран по цифровизации законотворческой, парламентской деятельности, налаживаем контакты со специалистами, которые занимаются внедрением таких инструментов в парламентах ряда стран, в частности, в Греции. Так, 23–26 октября мы планируем провести совместно с Сенатом Парламента семинар на тему "Цифровизация законотворческого процесса с использованием технологий искусственного интеллекта". Мероприятие будет организовано при поддержке греческой команды Hellenic OCR Team, во главе с доктором Фотиосом Фицилисом, которая прибывает в Казахстан по нашему приглашению.
В перспективе мы видим перевод всей работы по написанию законопроектов на профессиональную основу.
Написание законов — это особый вид юридический деятельности, требующий обладания специфическими знаниями и навыками. Не всякий, даже хороший специалист в той или иной отрасли права может написать хороший закон.
Вторым главным направлением работы видится совершенствование всей системы законодательства. У нас сейчас около 300 законов, десятки тысяч подзаконных нормативных правовых актов.
До сих пор до конца не решена проблема определения баланса между уровнями правовой регламентации, о которой Глава государства говорил уже несколько лет назад. Говорю по-простому — необходимо провести четкий водораздел между тем, что должно регулироваться законами, а что — подзаконными актами: постановлениями, приказами министров. Не должно быть перекосов ни в ту, ни в другую сторону. Разумеется, есть статья 61 Конституции, которая предусматривает, по каким вопросам должны приниматься законы. Но эта статья, как и многие другие конституционные нормы, имеет общий характер. Она только определяет вектор развития законодательства. Конкретные критерии разграничения должны быть выработаны, закреплены в законе.
В сфере нашего внимания находится и вопрос парламентского контроля за исполнением законов. Законы принимаются с определенной целью. Достижение этой цели говорит об эффективности закона. И наоборот. Если закон принят, а ничего в обществе не изменилось, то этот закон — неэффективный.
Как сделать так, чтобы законы были максимально эффективными? Чтобы можно было следить за тем, чтобы они исполнялись, работали.
Внедрение "новой экономической модели" многократно повышает актуальность этого вопроса. Важно не только то, сколько и каких законов надо принять, но и то, чтобы они работали.
Значит, надо выработать определенные индикаторы, целевые показатели. Их достижение будет свидетельствовать об эффективности закона, о его исполнении соответствующими государственными органами.
И наоборот, отсутствие результатов должно рассматриваться как неисполнение закона и повлечь определенные последствия для исполнителей.
— Глава государства на Национальном курултае отметил, что при принятии государственных решений должно обязательно учитываться мнение гражданского общества, экспертов. Как Институт учитывает мнение экспертного сообщества, гражданских активистов в своей работе?
— Мы регулярно публикуем планы своей работы, приглашаем всех заинтересованных лиц к обсуждению законопроектов. Главным образом, мы привлекаем представителей профильных общественных и других некоммерческих организаций, а также научных и образовательных учреждений, отдельных специалистов — ученых и практиков. Например, по вопросам, связанным с совершенствованием процессуального законодательства, мы привлекли к работе представителей коллегии адвокатов, палат юридических консультантов, нотариусов, медиаторов и т. д.
Эксперты принимают участие во всех наших обсуждениях. Так, за период парламентских каникул Институт проводил рабочие группы и круглые столы, в ходе которых экспертами было сделано более пятисот предложений по законопроектам. Все эти предложения мы передали в Мажилис.
Понятно, что не все обсуждения проходят "гладко". Зачастую высказываются прямо противоположные, взаимоисключающие предложения. Однако мы находим компромисс. Такая работа полезна не только для нас — мы получаем экспертное мнение, позицию людей, хорошо знакомых с проблематикой. Но это полезно и для самих экспертов, тех же гражданских активистов, они тоже учатся выражать и отстаивать свою точку зрения.
Приведу пример. В прошлом году, когда участились случаи нападения бродячих собак на людей, Президент поручил принять меры по безопасности населения. Было немало предложений решить проблему сокращения численности беспризорных животных быстро, эффективно и радикально — путем умерщвления. Но когда прислушались к экспертам, изучили международный опыт, кстати, уже опробованный в Индии, Голландии, других странах, то выяснили такой интересный факт: когда убиваешь одну собаку, например, на заброшенной стройке, на ее место приходят десятки других. То есть каждая беспризорная собака уже вплетена в экосистему, ее нарушение чревато еще большей проблемой. В итоге выяснилось, что проблема заключается не в самих собаках, а в том, что многие из них брошены своими хозяевами. Было предложено чипирование домашних животных. Это вызвало негативную реакцию многих владельцев кошек и собак, потому что это уже ответственность, за своего питомца надо отвечать. Хочу сказать, что этот законопроект вызывает очень горячие споры. В обсуждениях участвуют представители и госорганов, и зоозащитные организации, и ветеринары. Мы узнаем, что на местах уже есть опыт решения проблем обращения с животными. Наша задача — собрать все дельные предложения, свести их воедино.
На ум приходит еще один закон — об экономических преступлениях. Бизнесменов, предпринимателей сажают в тюрьму за экономические преступления, но не эффективнее ли их наказать экономически? Есть мнение — декриминализировать подобные нарушения. И вот по каждому закону мы прислушиваемся к экспертам, а мнения бывают разнополярные, и находим золотую середину.
Мы планируем расширять это направление деятельности. В перспективе — создание интерактивных площадок для обсуждения, использование всех технических возможностей для сбора и учета мнений экспертов, активистов, всех заинтересованных лиц.
— По вашим наблюдениям, всегда ли закон исполняется так, как его задумывали законотворцы?
— Не могу сказать, что все законы разработаны на высоком профессиональном уровне. Я считаю, что в законе должны содержаться, как это и указано в Конституции, основополагающие принципы и нормы. Все иные нормы должны содержаться в подзаконных актах, принимаемых центральными и местными органами. В Казахстане проводится политика децентрализации, дебюрократизации государственного управления. Закон лишь устанавливает определенные "рамки", в пределах которых государственные органы самостоятельно должны принимать решения. Это называется административным усмотрением или дискрецией. Закон не может жестко регламентировать каждый шаг. В пределах этого усмотрения государственный орган, руководитель, должностные лица на местах принимают наиболее эффективное, справедливое решение. Сейчас очень много молодых управленцев, смелых, амбициозных, грамотных, есть надежда, что они создадут необходимые условия для проведения реформ в интересах всего общества, приведут к достижению нашей главной цели — улучшению жизни казахстанцев.
Миргуль Джилкишинова, Астана