Казахстан, объявив себя суверенным и самостоятельным государством, получил исторический шанс строить новую страну и единую нацию. За годы независимости в нашей стране была радикально реформирована не только социально-экономическая сфера, но и политическая система. Особое место в новейшей истории Казахстана занимает процесс реформирования системы государственной службы на месте устаревшего советского государственного аппарата. Проведение административных реформ, и, в частности, реформирование госслужбы было обусловлено не просто необходимостью осуществления государственного строительства, но и влиянием общемировых тенденций.
Госслужба в порядке
Первый этап преобразований пришелся на 1992-1997 годы и ознаменовался формированием новой системы государственной власти и управления. Данный процесс проходил в очень сложных условиях, связанных с кризисными явлениями практически во всех сферах жизни казахстанского общества. В политическом отношении это проявилось практически в полном пересмотре модели будущего правления. Одновременно с этим происходило постепенное изживание прежних подходов и механизмов управления делами общества и государства.
В начале 90-х госслужба практически не рассматривалась в качестве самостоятельного объекта официальной политики и правового регулирования. С другой стороны, вопросам госслужбы как политико-административного института было отведено отдельное место в первой и второй Конституциях РК. В частности, был провозглашен принцип равного права граждан на доступ к государственной службе.
Начиная с 1995 года руководство Казахстана провозгласило создание современной, эффективной системы государственной службы стратегическим приоритетом своей политики. Исключительно важную роль в этом плане сыграл президентский Указ, имеющий силу закона, «О государственной службе». Данный документ определил правовой статус госслужащих, социальные гарантии для них, основные принципы кадровой политики и иерархию должностей в госаппарате. При этом документ четко отличал госслужащих от других работников государственных органов, осуществляющих техническое обслуживание работы госаппарата.
В соответствии с организационно-правовым уровнем госорганов, должностным положением и компетенцией госслужащие были разделены на
8 должностных категорий. Их перечень открывала высшая категория, включающая Премьер-министра, вице-премьеров, Госсекретаря и Руководителя Администрации Президента. Позднее Елбасы включил в эту категорию председателей Нацбанка и Конституционного совета РК. Помимо должностных категорий, госслужащие также разделялись между собой по присвоенным им квалификационным классам, которые были призваны демонстрировать соответствие уровню профессиональной подготовки и квалификационным требованиям.
Президентский Указ также создавал предпосылки для формирования в будущем позиционной модели госслужбы, основанной на конкурсном отборе кадров. Кроме того, в целях определения соответствия госслужащих занимаемой должности, служебной перспективе впервые вводилась процедура
аттестации.
Таким образом, на первом этапе проведения в Казахстане административных реформ были заложены организационно-правовые основы новой системы государственной службы.
Антикоррупционный акцент
Второй этап проведения административных реформ в Казахстане приходится на 1998-2002 годы. При этом все это время государственная служба энергично реформировалась. Прежде всего это выразилось в создании вновь президентским указом (от 18 сентября 1998 года) Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы. Данный орган, подчиненный и подотчетный непосредственно Президенту, был призван осуществлять единую государственную политику в вверенной ему сфере.
Следующим важным шагом стало принятие 23 июля 1999 г. Закона РК «О государственной службе», который положил начало созданию и функционированию в республике так называемой позиционной модели государственной службы. Ключевым компонентом данной модели стал обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по административной государственной службе, который реально открыл доступ гражданам для поступления на государственную службу. В систему государственной власти и управления начали внедряться принципы меритократии, предполагающие отбор и карьерное продвижение управленческих кадров с учетом их личных заслуг и деловых качеств.
Существенное изменение претерпела система классификации государственных служащих. Их стали разделять, исходя из статуса субъекта назначения на соответствующие должности, на две группы. Первая группа – это политические государственные служащие, назначаемые Президентом РК, назначаемые и избираемые палатами Парламента РК и их председателями, возглавляющие центральные исполнительные органы и ведомства, заместители всех этих должностных лиц, а также представители Президента и Правительства в соответствии с Конституцией РК.
Ко второй группе отнесли административных государственных служащих, которые, в свою очередь, разделены на 5 категорий: А, В, С, D и Е. Следует отметить, что категории административных должностей и порядок их отнесения по категориям утверждался Елбасы по представлению Агентства по делам госслужбы. К слову, процедура аттестации сохранилась только в отношении административных госслужащих, которые должны были проходить ее по истечении каждых трех лет своего пребывания на службе.
Еще одним существенным новшеством стало введение принципа, в соответствии с которым смена политических государственных служащих не является основанием для прекращения службы находящихся у них в подчинении административными госслужащими по инициативе вновь назначенных политических госслужащих. Данная мера была призвана гарантировать права государственных служащих, не допустить ухода со службы квалифицированных кадров и формирования у чиновников психологии временщиков, которая является одним из факторов, стимулирующих коррупционное поведение. Что касается конкурсного отбора на государственную службу, то, в соответствии с провозглашенными принципами, он осуществлялся открыто и гласно. При проведении конкурса центральными государственными органами, их территориальными подразделениями, местными государственными органами в официальных периодических изданиях публикуются соответствующие объявления.
Закон «О государственной службе» по указанию Елбасы носил также ярко выраженный антикоррупционный характер. Прежде всего в нем впервые были закреплены обязанности по принесению присяги госслужащими, а также предусмотрено информирование руководителей о случаях конфликта интересов. При поступлении на государственную службу гражданин должен дать согласие в письменной форме на принятие ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе. Закон также установил обязательное соблюдение норм служебной этики, запреты на занятие другой оплачиваемой деятельностью, особенно предпринимательской, и ряд иных норм.
Госслужба нового тысячелетия
Третий этап проведения административных реформ охватывает
2003-2009 годы, который начался с принятия Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О государственной службе». В результате был осуществлен переход к смешанной модели государственной службы посредством внедрения в нее элементов карьерной модели. Последняя предполагает «закрытость» карьеры и нематериальные льготы и гарантии для государственных служащих (социальная защита, пенсионные гарантии, стабильность статуса).
Важной мерой, принятой в эти годы, стало создание в 2003 году института кадрового резерва государственной службы. Его составляют граждане республики, данные о которых включены в систематизированные списки. Причем отбором кандидатов на политические должности занимается Комиссия по отбору кандидатов в кадровый резерв политической государственной службы и работе с ним, а на административные – Агентсво по делам госслужбы.
В Послании народу страны «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» Первый Президент РК Нурсултан Назарбаев поручил создать «...эффективный и, главное, оптимальный по составу государственный аппарат, состоящий из современных менеджеров – «Лучше меньше, да лучше!». Эти установки Елбасы на законодательном уровне нашли свое выражение в введении процедуры ротации политических государственных служащих, представляющей собой их должностные перемещения между различными государственными органами, а также между структурными подразделениями государственного органа.
Четвертый этап реформ пришелся на 2010-2015 годы. Основным его ориентиром следует считать утвержденный Первым Президентом в феврале 2010 года Стратегический план развития РК до 2020 года. Среди прочего в качестве одной из важнейших задач в нем было названо ускорение реформы госслужбы, причем особое внимание было уделено совершенствованию обучения сотрудников государственного аппарата. В развитие этого Плана президентским указом была утверждена Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов. Соответствующая оценка осуществляется по таким направлениям, как достижение и реализация стратегических целей и задач в соответствующих регионах; исполнение актов и поручений Президента РК и иных органов власти; управление бюджетными средствами; оказание государственных услуг; управление персоналом; применение информационных технологий.
В том же году Елбасы также было озвучено решение о ротации более 100 политических и административных госслужащих центральных органов в регионы и из регионов – в центр. Кроме того, был принят Указ «О мерах по оптимизации штатной численности органов, содержащихся за счет государственного бюджета и сметы (бюджета) Национального Банка Республики Казахстан», предусматривающий сокращение количества государственных служащих на 15% или на 26 тысяч человек.
Серьезной системной мерой стало утверждение Указом Президента РК в 2011 году Концепции новой модели государственной службы РК. Документ был призван существенно изменить ряд базовых принципов организации государственной службы. Прежде всего предполагалось идентифицировать государственную службу с понятием «служение нации (обществу)», с ориентацией на граждан республики как потребителей государственных услуг и признание тем самым важности человеческого фактора. Концепция также вводит на официальном уровне такое понятие, как «социальный лифт». В данном случае речь идет о механизме привлечения на государственную службу посредством включения в кадровый резерв граждан, занимающих руководящие должности в организациях государственного и частного сектора.
Предложенная модель также вводила новую классификацию госслужащих. Помимо политических государственных служащих, которые формируют государственную политику, осуществляют руководство определенными сферами государственного управления, были введены также управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б» административной государственной службы. При этом первые обеспечивали реализацию политики, формируемой политическими государственными служащими, и взаимосвязь между принятием стратегических решений и их исполнением.
В ходе реализации президентского Указа от 2013 года «Об утверждении Реестра должностей государственных служащих», количество политических должностей в Казахстане сократилось почти в 8 раз. Был сформирован кадровый резерв госслужащих корпуса «А». Встречаясь с госслужащими управленческого корпуса «А», Елбасы тогда отметил важность этого события в жизни всего государства:
– Скажу откровенно, что возлагаю огромные надежды на вашу работу. С вами я связываю решительное обновление всего государственного аппарата. Для Казахстана сейчас наступило переломное время. Мы начали новый политический курс, дали уверенный старт Стратегии «Казахстан-2050». Не случайно одним из первых шагов этой работы стало формирование корпуса «А» – обновление ядра государственного аппарата.
По словам Первого Президента, создание корпуса «А» завершает один и открывает следующий этап развития профессионального государственного аппарата в стране.
– Я всегда связывал успешное развитие Казахстана с кропотливой работой грамотных управленцев – честных и принципиальных слуг народа. Казахстан первым в СНГ принял Закон «О государственной службе». В исторической Стратегии «Казахстан-2030», досрочно реализованной нами, в числе главных был приоритет «Профессиональное правительство». Его системные задачи мы решили – наш государственный аппарат стал профессиональным, ответственным, динамичным, – отметил Нурсултан Назарбаев.
Реформы навсегда
В ходе кампании по проведению в 2015 году внеочередных президентских выборов Нурсултан Назарбаев в своей предвыборной программе «Современное государство для всех: пять институциональных реформ» в очередной раз отметил важность обеспечения эффективности системы госслужбы. Он выступил за формирование современного и профессионального государственного аппарата, обеспечивающего качественную реализацию экономических программ и предоставление государственных услуг. Относительно развернутое содержание предлагаемых мероприятий нашло свое отражение в опубликованном в том же году «Плане нации: 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Нурсултана Назарбаева».
По своему характеру предложенные в 2015 году Елбасы меры призваны не только улучшить работу центральных и местных исполнительных органов, но и усилить контроль руководства страны за госслужащими всех уровней. При этом соответствующий контроль, традиционно осуществляемый через административные механизмы (Администрация Президента РК, Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции), предполагается дополнить механизмами общественного контроля.
Следует понимать, что процесс реформирования государственной службы является перманентным, зависящим от новых концепций, которые диктуются жизнью. Это утверждение не противоречит сегодняшней ситуации, демонстрирующей четкую преемственность политического курса в госуправлении.
Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев в своем Послании народу страны в сентябре 2020 года также заострил внимание на необходимости си-
стемных реформ в этой сфере, начав с изменения подходов к кадровой политике, системе принятия решений и ответственности за их выполнение.
– В условиях пандемии и кризиса действующая система госуправления работает на максимальных оборотах. Решение оперативных задач отнимает время и ресурсы. Но ни в коем случае нельзя выпускать из виду дальний горизонт, – сказал Президент, предваряя новые меры по реформированию государственного управления.
Соответственно, проведение столь кардинальной реформы потребует пересмотра деятельности всего госаппарата, перезагрузки системы государственной службы. В частности, Глава государства поручил ускорить сроки сокращения госаппарата и работников квазигоссектора на 25% к концу 2021 года. За счет сэкономленных средств будет повышена заработная плата оставшихся работников.
– Низкооплачиваемая государственная служба обходится обществу слишком дорого. Недопонимание этого вопроса ведет к отрицательной селекции, потере компетенций, инициативы и, самое главное, – к коррупции. Поэтому с 1 июля 2021 года следует внедрить факторно-балльную шкалу. Это приведет к усилению ответственности и мотивации госслужащих. Мы остро нуждаемся в новых кадрах – профессиональных, со свежими взглядами и инициативами. Госслужба не должна превращаться в закрытую касту, – заявил Касым-Жомарт Токаев.
Таким образом, политико-административная реформа в республике Казахстан, начатая десятилетия назад Первым Президентом страны
Нурсултаном Назарбаевым, продолжает оставаться живым, активным процессом. Таковы требования быстро меняющегося мира, когда скорость и качество принятия решений на уровне госуправления становятся ключевой составляющей национальной безопасности. Этого и добивался на заре независимости сам Елбасы.
Так было в 90-х годах, когда перед Нурсултаном Назарбаевым стояла задача создания государства с чистого листа, так происходит и сейчас, в период новых вызовов и новых ожиданий.