Год назад, 29 марта 2023 года, состоялось открытие первой сессии Парламента VIII созыва, избранного после конституционной реформы по новым, более демократичным принципам. После года работы обновленного депутатского корпуса можно подвести первые итоги, как внедренные в рамках конституционной реформы изменения повлияли на законотворческую деятельность Парламента?
Эту тему в своей статье, подготовленной специально для газеты «Литер», раскрывает директор Института парламентаризма при Управлении делами Президента РК Канатбек САФИНОВ.
Законотворчество – это достаточно динамический процесс, и в последние годы он существенно видоизменился – стала преобладать институциональная роль Парламента. Истоки законодательной активности необходимо искать в конституционной реформе, инициированной Главой государства Касым-Жомартом Токаевым, которая придала существенный импульс реализации модели «сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство».
Именно вследствие этого усилилась активность законодательного органа и повысилась инициатива депутатов Парламента. Депутаты стали чаще поднимать актуальные социально-экономические и общественно-политические вопросы. Яркие тому примеры: законопроекты по возврату активов; об онлайн-платформах; об ответственном обращении с животными; о профессиональных союзах и другие, что демонстрирует намерение депутатов браться за системные проблемы, волнующие общество на протяжении длительного периода.
Такое институциональное изменение привело к существенным изменениям в законотворческом процессе. На сегодняшний день можно констатировать появление устойчивой тенденции в законодательном процессе – возрастание количества инициированных депутатами законопроектов в сравнении правительственными. Так, если в Плане законопроектных работ Правительства на 2023 г. было предусмотрено 27 законопроектов, то в 2024 г. – 18. При этом только в совместном Плане работы Мажилиса и Института парламентаризма на первую и вторую сессии Парламента VIII созыва была предусмотрена разработка 35 законопроектов. Имеются и другие законопроекты, по которым депутаты обеих палат Парламента ведут законопроектную работу.
Другим важным трендом стало укрепление демократических начал в законотворческом процессе. Сегодня депутаты-одномандатники, активные члены фракций политических партий открыто обсуждают и работают над тем, чтобы законодательство лучше соответствовало реальным потребностям населения. На наших глазах Парламент становится, наряду с Президентом, движущей силой, трансформатором социально-экономических и общественно-политических преобразований в стране.
Вместе с тем перед обновленным депутатским корпусом стоит ряд задач, направленных на решение проблем фундаментального характера, которые требуют совместного с экспертным сообществом обсуждения: нестабильность законодательства, нормативизм, большое число законов и подзаконных актов, носящих зачастую правоограничительный и запретительный характер, их бессистемность.
К чему приводит «правовой хаос»?
Наибольшее опасение вызывает сформировавшаяся за долгие годы тенденция в национальном законодательстве, которая ведет к нормативизму в регулировании общественных отношений. Эта тенденция характеризуется чрезмерным вмешательством государства в жизнь граждан, недостаточной гибкостью и адаптивностью правовой системы, что в результате приводит к ограничению индивидуальной свободы и инициативы граждан, отрицательно влияет на степень их участия в общественных процессах. Достаточным будет отметить, что с момента обретения Независимости принято 300 самостоятельных законов, в которые внесены более тысячи поправок и изменений, ратифицированы более тысячи международных договоров, а также принято около 50 000 подзаконных актов.
Во многом из-за этого «правового хаоса», пользуясь несовершенством национального законодательства, отдельные должностные лица и олигархические группы смогли приватизировать государственно-значимое имущество и вывести незаконно приобретенные активы за рубеж.
Другим следствием нормативизма стал кризис компетенции исполнительной ветви власти, что в первую очередь проявляется в том, что в ситуациях, требующих принятия своевременного, эффективного, инициативного управленческого решения, должностное лицо предпочитает бездействовать или ссылаться на отсутствие указаний сверху. Данная проблема обрела системный характер и существенным образом подрывает потенциальную эффективность всей системы государственного управления. Глава государства неоднократно поднимал вопрос о необходимости реформирования системы предоставления дискреционных полномочий должностным лицам с целью борьбы с бюрократическими препятствиями в процессе принятия государственных решений.
Важно обеспечить депутатов профессиональной экспертизой
Если говорить о задачах, стоящих перед Институтом парламентаризма в законотворчестве, то следует отметить, что наиболее актуальной проблемой на сегодняшний день является обеспечение депутатов достоверной информацией. Законы охватывают широкий спектр общественных отношений, которые постоянно меняются как во времени, так и по содержанию. Депутаты Парламента должны предлагать и голосовать по законам, затрагивающим различные актуальные вопросы.
Кроме того, законодательная власть проявляется не только в принятии законов, но и в контроле их исполнения исполнительной властью, Правительством. Парламентарии обязаны внимательно следить за деятельностью исполнительной власти, чтобы гарантировать исполнение решений Парламента.
Однако не все депутаты имеют практический опыт работы на государственной службе или являются экспертами в определенной сфере, по которым они могли бы полноценно осуществлять контроль за реальным исполнением закона. Эти вопросы становятся все более сложными и требуют специальных знаний для анализа различных факторов. Их способность выполнять эти функции на протяжении всего политического и законодательного цикла зависит от доступа к авторитетной и надежной информации.
Здесь наш Институт играет важную роль в оказании содействия депутатам, предоставляя максимально объективную и проверенную информацию по политическим, правовым, экономическим и другим вопросам. Парламентариям важно получать объективные обобщения и анализ соответствующих фактов, а также профессиональное мнение экспертного сообщества.
Роль Института как центра исследований заключается в предоставлении объективного анализа, охватывающего широкий спектр точек зрения, который, возможно, не учитывается исполнительной властью из-за ведомственных интересов, а также представляющий широкий спектр мнений, имеющихся в обществе. Наша задача – информировать депутатов, а не навязывать им какие-либо решения.
Законопроекты должны разрабатываться профессиональной командой
В текущем году Институт парламентаризма поставил перед собой масштабные задачи. Согласно совместному плану Мажилиса Парламента и Института в 2024 году уже разработано четыре законопроекта, а до июня 2024 г. планируется разработать еще несколько. Они направлены на регулирование важнейших социально-экономических и общественно-политических отношений. По линии взаимодействия с Проектным офисом Сената Парламента запланирована разработка 8 законопроектов.
Кроме того, будут проведены 19 круглых столов и научно-практических конференций по вопросам совершенствования различных отраслей законодательства.
В целом Институт не ограничивается вышеуказанными плановыми мероприятиями и показателями. Для нас важны концептуальные критерии, и соответственно мы критически подходим к самому ходу законотворческого процесса. Представляется, что необходимо содержательное, кардинальное изменение правового регулирования законотворческого процесса. В этих целях Институт совместно с депутатами прорабатывает предложения о внесении изменений и дополнений в Закон «О правовых актах» и другие нормативные правовые акты, направленных на совершенствование нормотворчества. Так, для качественного изменения законотворческого процесса и повышения ответственности, уровня проработки норм права, нормативных правовых актов в целом Институт предлагает осуществить переход от научной (профессиональной) экспертизы законопроектов к научной (профессиональной) разработке законопроектов.
Мы считаем, это будет способствовать тому, что тексты законопроектов будут разрабатываться профессиональной командой. Такая мера имеет явные преимущества, поскольку профессиональная команда будет сопровождать разработанные законопроекты на всех стадиях обсуждения и согласования до подписания, участвовать в информационно-разъяснительной работе, в правовом мониторинге применения закона и главное – нести ответственность, в том числе материальную, за свою работу.
Что должно регулироваться законами, а что – НПА?
Кроме того, Институт уделяет значительное внимание проблематике эффективной правовой регламентации, что связано с необходимостью окончательно разрешить проблему обеспечения баланса между уровнями правовой регламентации, то есть разделение предметов (сфер) регулирования между законодательными и подзаконными актами.
Глава государства еще в 2020 г. обратил внимание на проблему излишней законодательной регламентации, на то, что детализированные нормы законов и постановлений тормозят работу не только госаппарата, но и загружают Парламент, тормозят процесс принятия решений.
Институтом была проведена комплексная исследовательская работа, которая показала значительное расширение функций многих «уполномоченных» государственных органов. Из 543 законопроектов, рассмотренных в течение пяти последних сессий Парламента (2020–2023 гг.), 168 законопроектов содержали 2 473 нормы, расширяющие компетенцию государственных органов.
Поэтому считаем необходимым дать законодательное определение понятий «основополагающие принципы и нормы» и «важнейшие общественные отношения», выработать четкие критерии обоих видов нормативных правовых актов. На основе данных универсальных критериев проводить градацию норм на «нормы и принципы, подлежащие включению в законодательные акты», и «детализированные нормы». Кроме того, необходимо выработать и законодательно закрепить понятия «закона (законодательного акта)» и «подзаконного нормативного правового акта», а также проанализировать и выработать научно обоснованные предложения по пересмотру системы и структуры действующего массива законодательных актов.
Каким может быть парламентский контроль?
Следующий ключевой вопрос, который Институт выдвигает, касается полноценной реализации функции парламентского контроля. При этом речь идет не о каких-либо «парламентских расследованиях, а исключительно о контроле исполнения законов (в рамках ст. 57, п. 6 Конституции РК).
Данное направление парламентской, депутатской деятельности должно не только активизироваться. Институт в этом направлении намерен выработать конкретные механизмы, с помощью которых законодательная власть осуществляет контроль за исполнительной властью, государственными органами и должностными лицами, несущими ответственность за исполнение законов, в том числе персональную.
В частности, исполнение законов членами Правительства охватывает не только выполнение установленных ключевых обязанностей и мер, заключающихся в принятии подзаконных нормативных актов и последующем мониторинге принятого законодательства. Эта деятельность должна включать в себя и реализацию норм права в форме достижения конкретных целей и показателей, предусмотренных законом, а также оценку их эффективности на основе достигнутых практических результатов. Однако вопросы организации исполнения законов, направленные на достижение этих результатов и оценку их эффективности, часто остаются за пределами контроля законодательных органов. В результате, несмотря на значительное количество принимаемых ежегодно законов, их влияние на улучшение качества жизни граждан остается ограниченным.
Стоит отметить, что полноценная реализация функции парламентского контроля потребует использования цифровых технологий, в том числе систем искусственного интеллекта.
В целом полагаем, что контрольная функция Парламента также требует более подробной законодательной регламентации.
Как искусственный интеллект можно внедрить в законотворчество?
Для повышения эффективности деятельности Парламента Институт сосредоточил усилия на внедрении элементов искусственного интеллекта в законотворческий процесс. Мы убеждены, что это позволит повысить качество законотворчества.
Международный опыт, а также успешная практика законодательной деятельности парламентов ряда стран ОЭСР указывают на ключевую роль информационных технологий в законотворческом процессе. Внедрение вышеуказанных технологий позволит упростить законодательный процесс, устранить субъективный подход, облегчит возможность контроля и цифрового мониторинга исполнения законов.
С этой целью Институт парламентаризма наладил сотрудничество с греческой командой Hellenic OCR Team, которая является ключевым игроком в европейском парламентском пространстве благодаря своему инновационному подходу к краудсорсингу и волонтерской работе. Она тесно связана с Международной сетью взаимодействия с парламентами и включена в реестр прозрачности ЕС.
В целом в реализацию данного направления работы вовлечены и отечественные эксперты в области правового прогнозирования, в том числе технического профиля, – Victory Technologies.
В практической плоскости Институт планирует разработать и внедрить 3 конкретных инструмента в законотворческий процесс: 1) правовая экспертиза, 2) написание текстов законов, и 3) правовое прогнозирование (оценка правового воздействия).
Полноценное внедрение технологий ИИ позволит существенным образом дебюрократизировать законотворческий процесс, оптимизировать бюджетные средства, освободить депутатов Парламента от рутинной работы и принимать оптимальные законодательные решения, которые будут наиболее эффективно влиять на происходящие в обществе процессы и способствовать повышению качества жизни наших граждан.
Если говорить о задачах, стоящих перед Институтом парламентаризма в законотворчестве, то следует отметить, что наиболее актуальной проблемой на сегодняшний день является обеспечение депутатов достоверной информацией. Законы охватывают широкий спектр общественных отношений, которые постоянно меняются как во времени, так и по содержанию.