Жакып АСАНОВ, заместитель Председателя Сената Парламента РК

Сегодня административная юстиция в Казахстане воспринимается как стандарт. Но мало кто помнит, через какое сопротивление она пробивала себе дорогу. Десятилетиями наша правовая система жила по инерции векового правила «госорган всегда прав». Чтобы разрушить этот стереотип и выстроить систему, где побеждает закон, а не ресурс чиновника, потребовалась не просто работа, а жесткая борьба и политическая воля.

Часто звучит вопрос: «Если Административный процедурно-процессуальный кодекс (АППК) в Парламент вносило Министерство юстиции через Правительство, то при чем здесь Верховный суд?». Ответ кроется в анатомии документа. АППК – это две разные идеологии под одной обложкой. Процедурная часть (автор – Минюст) не вызывала отторжения. Госаппарат был согласен на регламенты, тем более что закон об адмпроцедурах уже работал. А в отношении процессуальной части (автор – Верховный суд) развернулась настоящая битва.

Мы внедряли принципиально новую, третью основную форму судопроизводства (после уголовной и гражданской). Чиновники осознавали, что с принятием АППК любое их решение или бездействие будет препарироваться в суде. Но главным «ударом» должна была стать презумпция виновности госоргана. Впервые в истории правовой системы бремя доказывания правоты полностью легло бы на плечи госоргана, а не гражданина или бизнеса.

Фундаментом реформы стала политическая воля Президента Касым-Жомарта Кемелевича Токаева. Он определил, что стране нужна правовая культура, где интересы человека выше интересов бюрократии. Несмотря на скрытое сопротивление госаппарата, Президент «продавил» решение, дав в своем Послании прямое поручение принять кодекс. Получив этот политический мандат, Верховный суд превратил идею в эффективный правовой инструмент. Ниже история о том, как создавали лучший кодекс СНГ.

I. ИСТОРИЧЕСКАЯ РЕТРОСПЕКТИВА: УРОКИ 2009 ГОДА

Первая системная попытка внедрить адмюстицию была предпринята еще в 2009 году. 30 сентября Правительство внесло в Мажилис проект Административно-процессуального кодекса. Мажилис одобрил документ и передал его в Сенат. Однако на стадии детального изучения вскрылся серьезный изъян: за громким названием скрывалась лишь расширенная версия Кодекса об административных правонарушениях. Документ не имел ничего общего с подлинной защитой прав гражданина в споре с государственной машиной.

Чтобы предотвратить этот неверный шаг, Сенат выступил в роли концептуального фильтра.

Решающую роль в тот 2009 год сыграла принципиальная позиция Председателя Сената Касым-Жомарта Кемелевича Токаева.

Отдельно хочу отметить профессиональную твердость Берика Мажитовича Имашева и Зауреш Хамитовны Баймолдиной. Их настойчивость заставила Правительство отозвать несостоятельный проект.

Именно эта принципиальность спасла будущую реформу: идея полноценной административной юстиции не была дискредитирована «сырым» законом и получила второй шанс, реализованный нами спустя десятилетие.

II. ТОЧКА НЕВОЗВРАТА: РАСШИРЕННОЕ СОВЕЩАНИЕ СУДЕЙ РЕСПУБЛИКИ 26 ЯНВАРЯ 2018 ГОДА

В декабре 2017 года сразу после избрания Председателем Верховного суда было инициировано Обращение к юридическому сообществу страны (прокурорам, адвокатам, нотариусам, судебным исполнителям и др.) с предложением о совместном поиске путей совершенствования судебной системы.

А уже 26 января 2018 года на расширенном совещании судей, посвященном итогам 2017 года, была поднята проблема явного неравенства сторон в спорах граждан и бизнеса с государственными структурами. Ниже представлен фрагмент моего выступления:

«АДМЮСТИЦИЯ. Были предложения и о спорах с госорганами. Человек подает иск. Кто его оппонент? Госорган со штатом юристов и мощным адмресурсом. Это особенно видно, когда дело касается неимущих, престарелых. Они себя защитить не всегда могут, не говоря уже о споре с чиновниками. А что суд? Суд дает оценку лишь тому, что дали стороны. Судья не вправе быть активным и выходить за рамки иска. Как можно сравнить шансы 70-летнего старика и госоргана, с чьим решением он вынужден тягаться? Страны Европы уже 200 лет используют административные суды. В чем разница между нашими и их адмсудами?

Во-первых, там иные правила разрешения спора. Судья сам активно «докапывается» до истины и противостоит махине госоргана.

Во-вторых, их адмсуд ведет жесткий контроль над исполнением своих решений. За неисполнение он налагает санкции на чиновника или госорган.

В-третьих, мировая практика показывает эффективность адмсудов. Почти все постсоветские страны пошли по этому пути, не говоря об ОЭСР. Если удовлетворяемость исков граждан вначале была более 50%, то потом снизилась до 10–12%.

Что это значит? Адмсуды изменили поведение чиновников, и они стали меньше нарушать права людей.».

На совещании участвовал заместитель Руководителя Администрации Президента, отвечавший за развитие правовой системы страны. Сразу после официальной части в моем рабочем кабинете с ним состоялся неприятный разговор. Претензия была озвучена прямо: мое публичное заявление о внедрении института адмюстиции не согласовано с позицией Администрации Президента. В качестве аргумента он сообщил о записке, направленной Главе государства в 2017 году, в которой ключевые госорганы пришли к категоричному выводу: «Административная юстиция Казахстану не нужна».

Вскоре после того совещания аппарат Верховного суда представил мне проект Кодекса об адмюстиции, подготовленный группой судей ВС еще несколько лет назад. Анализ показал, что документ был абсолютно «сырым». По сути, он повторял сценарий 2009 года: предлагал лишь имитацию реформы, не давая гражданам реальных инструментов для защиты от произвола госорганов.

III. КОМАНДА РЕФОРМАТОРОВ: АСЛАН ТУКИЕВ И ЙОРГ ПУДЕЛЬКА

Несмотря на категорическое неприятие идеи адмюстиции, мы не стали сворачивать начатую работу. Но для доказательства необходимости реформы одних лишь слов недостаточно. На руках должен был быть проект безупречного, качественно проработанного кодекса.

Разработка АППК «с нуля» требовала эксперта принципиально нового формата. Мой выбор пал на Аслана Султановича Тукиева, профессионала с современным, системным мышлением. В марте 2018 года он перешел в Верховный суд. Процесс был запущен: процедурную часть АППК А.С. Тукиев начал прорабатывать еще в Институте законодательства, а процессуальную – уже в стенах Верховного суда.

Серьезный вклад в архитектуру документа внес международный консультант, глава представительства GIZ в Казахстане, судья адмсуда Берлина Йорг Пуделька, чья экспертиза помогла интегрировать лучшие европейские стандарты в реалии нашего права.

Свою задачу я видел в создании «защитного периметра» вокруг команды разработчиков. Создание кодекса такого масштаба требовало полного ограждения экспертов от текучки и аппаратных интриг. Это позволило сфокусировать их энергию исключительно на качестве текста, в то время как мое участие носило точечный характер: устранение адмбарьеров и решение вопросов межведомственного взаимодействия, способных остановить реформу на ранних стадиях.

IV. МЕЖДУНАРОДНЫЙ «ЗЕЛЕНЫЙ СВЕТ»

1 июня 2018 года мы вынесли проект на Международный совет при Верховном суде.

Поддержка Йорга Пудельки стала точкой невозврата: мы получили подтверждение, что наша модель соответствует передовым мировым стандартам.

Международная легитимация была закреплена 19 октября 2018 года, когда проект АППК получил одобрение Венецианской комиссии. Для нас это стало знаком качества и сигналом системе: путь к «беззубым» решениям закрыт.

V. ВНЕСЕНИЕ В ПАРЛАМЕНТ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПОДДЕРЖКА

30 мая 2019 года проект был внесен в Мажилис.

Для преодоления бюрократической инерции нам требовалось «политическое топливо». Его обеспечили руководители Администрации Президента Асет Орентаевич Исекешев и Ерлан Жаканович Кошанов. Их последовательная поддержка позволила документу пройти через все сита согласований.

Решающий аккорд прозвучал 2 сентября 2019 года в Послании Президента: Касым-Жомарт Кемелевич прямо заявил о необходимости внедрения адмюстиции как механизма, нивелирующего разницу в ресурсах между гражданином и госаппаратом. Все неясности в законах отныне должны были трактоваться в пользу граждан. Вот цитата из Послании Президента:

«В публично-правовых спорах при обжаловании решений и действий органов власти граждане зачастую находятся в неравных условиях. Их возможности несоизмеримы с ресурсами госаппарата. Поэтому необходимо внедрение административной юстиции как особого механизма разрешения споров, нивелирующего эту разницу. Впредь при разрешении споров суд будет вправе инициировать сбор дополнительных доказательств, ответственность за сбор которых ляжет на госорган, а не на гражданина или бизнес. Все противоречия и неясности законодательства должны трактоваться в пользу граждан».

Эта политическая поддержка Главы государства сыграла решающую роль. Уже 10 сентября 2019 года состоялась официальная презентация проекта АППК в Мажилисе.

VI. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ СТАНОВЛЕНИЕ

В ноябре 2019 года по рекомендации GIZ мы изучили опыт Азербайджана. Наша делегация провела комплексный аудит: от районных и областных до Верховного суда и Парламента.

Ключевой вывод поездки: нельзя передавать адмдела гражданским судьям – нужна строгая специализация. По итогам доклада Президенту была поддержана инициатива создания специализированных межрайонных административных судов, а также коллегий в составе областных и Верховного судов.

29 июня 2020 года АППК был подписан Президентом.

За год до вступления закона в силу мы провели колоссальную работу: создан штат из 179 судей, открыты суды в 17 областных центрах и 4 крупных городах, проведено системное обучение и тестирование судейского корпуса совместно с GIZ.

Параллельно велась активная разъяснительная работа с госаппаратом. В октябре 2020 года мной проведены два прямых эфира для представителей государственных органов, в ходе которых детально разъяснил новые «правила игры» в административном судопроизводстве.

А уже 23 октября 2020 года на VIII Съезде судей Республики Казахстан с участием Главы государства международные эксперты Йорг Пуделька и директор филиала компании «Бейкер и Маккензи» Куртис Мастерс публично признали казахстанский АППК одним из лучших в мировой практике, и теперь главная задача – обеспечить его грамотное и качественное правоприменение.

VII. ПЕРВЫЕ ИТОГИ: НОВАЯ РЕАЛЬНОСТЬ

С 1 июля 2021 года АППК вступил в силу. По моему предложению, поддержанному Президентом, судебная коллегия ВС по адмделам была наполовину укомплектована сильными юристами «извне». Председателем коллегии стал Канат Мусин, ранее возглавлявший Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента. Через полгода (он стал Министром юстиции) на эту должность назначен Аслан Тукиев – автор АППК.

В состав коллегии ВС по административным делам по итогам тщательного отбора также вошли 9 профессионалов, сочетающих в себе высокие деловые и человеческие качества: Сембек Баймаханов, Ирина Калашникова, Жанна Ермагамбетова, Нұржан Қайыпжан, Ербол Умралиев, Герман Нурбаев, Дана Токмурзина, Берик Нажмиденов и Шолпан Даниярова.

Результаты работы АППК оказались ошеломляющими. До его внедрения граждане и бизнес выигрывали лишь 15% исков против госорганов. После внедрения этот показатель вырос до 65%, а по спорам с акиматами в ряде регионов – до 90%. Это не «поражение государства», а признак его качественного укрепления. АППК заставил чиновников работать над обоснованностью своих решений.

VIII. КАЗАХСТАНСКИЙ ОПЫТ – В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ

Сегодня казахстанский АППК по праву считается эталонным на пространстве СНГ. Тот факт, что уже в 2022 году наши азербайджанские коллеги, ранее выступавшие в роли консультантов, прибыли в Казахстан для изучения нашего опыта, говорит сам за себя: мы не просто догнали передовые практики, мы стали генераторами правовых стандартов.

Признание наших реформ вышло далеко за пределы региона. В ноябре 2024 года на конференции Международной ассоциации судебных администраций в Сингапуре Казахстану была выделена отдельная сессия для демонстрации достижений судебной системы. Делегацию РК по спецпоручению Главы государства возглавил помощник Президента Е.Н. Жиенбаев.

В ходе сессии наша страна представила целый комплекс системных трансформаций, изменивших архитектуру нашего правосудия. Речь шла об институциональных реформах – внедрении института экстерриториальной подсудности, создании Судебной администрации и внедрении современных инструментов прозрачного отбора и расстановки судейских кадров.

Особое внимание было уделено результатам оптимизации судебной нагрузки: благодаря освобождению судов от рассмотрения бесспорных исков, открытию центров примирения в 87 городах и запуску фронт-офисов при районных судах нагрузка на судей по гражданским делам сократилась втрое. К тому же в самих судах произошел 15-кратный рост числа дел, завершенных примирением.

Отдельно были отмечены шаги по обеспечению финансовой независимости судебной системы, включая законодательное закрепление бюджета судов на уровне не менее 6,5% расходов на содержание всего государственного аппарата. Важной частью реформ стал и технологический прорыв: глубокая цифровизация и роботизация процессов позволили Казахстану занять четвертое место в мировом рейтинге по уровню цифровизации правосудия. Наряду с этим укрепился и международный авторитет отечественной судебной системы, которая демонстрирует высокие позиции в ведущих мировых рейтингах по гражданскому и уголовному правосудию.

Опыт РК вызвал живой интерес у делегатов из более чем 100 государств, для которых наш путь стал наглядным примером успешной институциональной трансформации.

Проведенная работа стала историческим результатом слаженной деятельности большой команды, доказавшей главное: правосудие может и должно быть эффективным щитом для гражданина.

Мы не просто создали новый кодекс, мы изменили саму философию отношений между властью и человеком, заложив фундамент правового государства, в котором закон стоит выше интересов любого чиновника.