Механизмы правореализации новой Конституции Республики Казахстан 2026 года: от конституционных установлений к эффективным законодательным решениям
15 марта 2026 года на республиканском референдуме была принята новая Конституция Республики Казахстан: 87,15% проголосовавших поддержали Основной закон. Конституция вступает в силу 1 июля 2026 года, одновременно прекращая действие Конституции 1995 года.
Перед государством стоит масштабная законотворческая задача. По заявлению правительства на первом этапе необходимо принять 5 новых и изменить 8 действующих конституционных законов, а также пересмотреть более 60 законов и кодексов. Президент К.-Ж. Токаев подписал указ о мерах по реализации новой Конституции и поручил завершить первоочередную работу до конца текущей парламентской сессии. Между тем двухпалатный Парламент завершает свою работу с уже значительным портфелем рассматриваемых законопроектов, что делает предстоящую нагрузку особенно высокой.
Общественность обращала внимание на оперативность подготовки самой Конституции, тогда как юристы подчеркивали необходимость качественной разработки правореализующих законов, способных раскрыть принципы и подходы, закрепленные в новой Конституции и вызвавшие неоднозначную реакцию в профессиональном сообществе. Именно поэтому качество последующей законотворческой работы приобретает повышенное значение: общество будет пристально следить за тем, насколько концептуально, а не формально будут реализованы конституционные нормы и принципы.
Необходимо избежать повторения ситуации 2022 года, когда масштабные конституционные изменения свелись к преимущественно редакционным поправкам в действующие законы без пересмотра правовых механизмов. Наиболее показательным примером стала норма о принадлежности природных ресурсов народу: при переносе в отраслевое законодательство она была формально воспроизведена без создания какого-либо реального механизма осуществления народом своих прав как собственника.
Разработчикам законопроектов, принимаемых во исполнение конституционных норм, необходимо обратить внимание на ряд аспектов, которые должны найти решение в этих законах.
Вопрос собственности
Статья 8 новой Конституции устанавливает, что собственность всех форм признается, гарантируется и равным образом защищается, а земля и ее недра, воды, растительный и животный мир принадлежат народу. Конституция 1995 года оперировала двумя формами собственности – государственной и частной. Формулировка "всех форм" создает конституционную основу для законодательного осмысления иных форм собственности. Наиболее востребованной из них представляется общенародная собственность на природные ресурсы с особым правовым режимом. Это требует концептуальных изменений в Гражданский кодекс: закрепления данной формы собственности, определения порядка управления и распоряжения ею от имени народа, механизмов общественного контроля и обязательств государства по отчетности перед обществом.
В развитие этой нормы необходимо законодательно закрепить обязанность правительства раскрывать условия крупных контрактов недропользования за весь период независимости. Хотя Казахстан присоединился к Инициативе прозрачности добывающих отраслей (ИПДО) в 2007 году, информация раскрывается лишь по контрактам после 1 января 2021 года; требования депутатов 2022 года о полном аудите контрактов так и не реализованы.
Безусловно, контракты могут содержать сведения, составляющие коммерческую тайну. Такие положения могут не раскрываться публично, однако подлежат анализу уполномоченными органами, которые обязаны выдать мотивированное заключение о соответствии контракта законодательству Республики Казахстан и соблюдении баланса интересов государства и недропользователя. При этом само заключение должно быть публичным, а выдавший его орган – нести ответственность за его содержание.
Защита права собственности
Статья 29 новой Конституции гарантирует, что никто не может быть лишен имущества иначе как по решению суда. Однако формулировка "собственность и право наследования гарантируются законом" носит отсылочный характер и создает правовую асимметрию. Защита от лишения имущества (п. 3) является сильной и самодостаточной, тогда как гарантия стабильности самого права собственности целиком зависит от текущей законодательной воли. При этом государство может фактически не "лишать" имущества, а отрицать сам факт его принадлежности лицу – посредством ретроактивного изменения условий приобретения. В связи с этим предлагается включить в соответствующие законы Республики Казахстан норму следующего содержания: законы, регулирующие право собственности, не могут иметь обратной силы и не могут ухудшать правовое положение собственника, за исключением случаев принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. Эта норма придаст стабильности и неприкосновенности вопросам собственности, что является краеугольным камнем гарантий как внешних, так и внутренних инвестиций.
Социальные гарантии: медицина, образование, юридическая помощь
Острую общественную реакцию вызвало то, что в тексте новой Конституции не используется слово "бесплатно" применительно к медицинской помощи и образованию. Отныне граждане вправе получать "не оплачиваемую ими" медицинскую помощь (ст. 32), им гарантируется "не оплачиваемое ими" среднее образование (ст. 33). Кроме того, в новом Основном законе отсутствует норма о бесплатной юридической помощи. Правительство заявляет, что изменение носит лишь терминологический характер. Однако юридическое сообщество справедливо обращает внимание: конституционная формулировка определяет базовый уровень гарантий и задает правовые рамки для всего последующего регулирования. Формулировка "установленную законом" является бланкетной и объективно открывает возможность сужения объема гарантий в будущем.
При внесении изменений в Кодекс о здоровье народа и гражданина, закон об образовании, Социальный и Трудовой кодексы критически важно четко определить объем медицинской помощи, не оплачиваемой гражданами, исключив возможность размывания действующего уровня гарантий. В законе об образовании следует закрепить исчерпывающий перечень образовательных услуг, предоставляемых без взимания платы, включая обеспечение учебниками, питанием и транспортом. Необходимо также предусмотреть механизм общественного мониторинга с обязательной ежегодной публикацией доклада правительства о соблюдении социальных гарантий, а также установить в законе четкие основания и порядок предоставления юридической помощи.
Парламентский контроль и законотворческие процедуры
Важно также при формировании нового однопалатного парламента избавиться от консервативных, бюрократических процедур в законотворчестве. В частности, необходимо создать равные условия для всех субъектов законодательной инициативы, упорядочить процедуру получения заключения правительства на инициируемые проекты законов. Однако этим перечень назревших преобразований не исчерпывается – системная ревизия законотворческих процедур должна затронуть все этапы прохождения законопроектов. Не менее важно восстановить реальный парламентский контроль за эффективным исполнением принимаемых законов. С этой целью необходимо четко определить в новом Конституционном законе "О Курултае" понятие парламентского контроля за исполнением законов, предусмотрев, что Парламент осуществляет контроль за исполнением законов исполнительной властью, вправе по своей инициативе заслушивать отчеты как правительства, так и его отдельных членов, оценивать достижение целей и результатов, предусмотренных законами, а также принимать решения по итогам контроля.
Ратифицированные международные договоры
Принципиально новый правовой режим установлен для ратифицированных международных договоров (далее – РМД). Статья 5 новой Конституции исключает прямое указание на приоритет РМД перед законами Казахстана. Конституция 1995 года содержала специальное коллизионное правило: при конкуренции закона и РМД применялся ратифицированный договор. Новая формулировка устанавливает лишь, что порядок действия международных договоров определяется законами. Это изменение затрагивает более тысячи РМД, которые сохраняют юридическую силу законов о ратификации, однако утрачивают конституционно гарантированный приоритет в применении. Их статус отныне будет определяться общими коллизионными правилами – lex posterior и lex specialis, что существенно снижает правовую устойчивость.
Данный приоритет являлся конституционным механизмом и не может быть с равной силой воспроизведен на субконституционном уровне – ни Конституционным законом "О Курултае", ни Законом "О правовых актах", поскольку ни один закон не способен порождать конституционных принципов, не предусмотренных самой Конституцией.
Наиболее уязвимыми в новых условиях оказываются три категории договоров. Во-первых, инвестиционные соглашения со стабилизационными оговорками: без конституционного приоритета новый Налоговый кодекс или закон о государственных закупках может вступить в противоречие с договорными обязательствами, вытекающими из РМД в рамках ЕАЭС. Во-вторых, договоры с арбитражными оговорками (UNCITRAL), которые могут оказаться в коллизии с конституционными законами о судебной системе. В-третьих, базовые договоры в сфере прав человека – Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция против пыток, которые нередко устанавливают более высокие стандарты защиты, нежели национальное законодательство.
Вместе с тем РМД и ранее не могли регулировать вопросы конституционного уровня (ст. 3 новой Конституции); ошибочное включение таких вопросов – предмет проверки Конституционного суда. Речь идет не об отказе от международных обязательств, а о необходимости дифференцированного механизма их применения.
В этой связи представляется необходимым, чтобы Конституционный суд оперативно дал разъяснение по данному вопросу во избежание нарушений международных обязательств республики.
Целесообразно разработать новый закон о международных договорах Республики Казахстан, регламентирующий конституционную норму о порядке действия международных договоров и устанавливающий дифференцированное коллизионное правило, предусматривающее приоритет РМД в сфере прав человека и инвестиционной защиты. Помимо этого, необходимы: системная ревизия всех РМД с их классификацией по степени правовой уязвимости, интеграция норм международных договоров в правоприменительные алгоритмы.
Обратная сила закона
Еще одним отличительным признаком новой Конституции является перемещение в статью о действующем праве (статья 5) норм, которые в Конституции 1995 года содержались в разделе о правосудии. Так, пунктом 5 статьи 5 новой Конституции установлено:
"Законы, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют.
Законы, устанавливающие или усиливающие ответственность, обратной силы не имеют".
На первый взгляд, эти нормы воспроизводят положение подпункта 5) пункта 3 статьи 77 Конституции 1995 года. Вместе с тем в новой Конституции законодатель разделил единую норму на два самостоятельных предложения, разграничив тем самым два различных основания запрета обратной силы: возложение новых обязанностей и ухудшение положения граждан – с одной стороны, и установление или усиление ответственности – с другой.
Полагаем, что разделение данных норм порождает самостоятельную интерпретационную проблему. Союз "или" в формулировке первого предложения допускает двоякое прочтение: возложение новых обязанностей и ухудшение положения могут восприниматься как два независимых основания для запрета обратной силы закона. Между тем логически более обоснованным представляется их толкование как взаимосвязанных обстоятельств, соединенных союзом "и": именно возложение новых обязанностей влечет ухудшение положения граждан, а не является самостоятельным, отдельным от него основанием. Поэтому необходимо разъяснение Конституционного суда относительно ситуаций, когда закон возлагает на граждан новые обязанности, однако в целом не ухудшает, а улучшает их положение. Должен ли такой закон иметь обратную силу? Поскольку практически каждый закон возлагает на граждан те или иные обязанности, рассматриваемые нормы приобретают широкое универсальное значение и требуют однозначного толкования.
Законодательный "отбор" и консолидация законодательства
Принятие новой Конституции создает уникальный "конституционный момент" для системной ревизии всего законодательного массива. Около 270 самостоятельных законов Республики Казахстан содержат значительное число дублирующихся норм, устаревших положений и смежных предметов регулирования. Статья 60 новой Конституции, закрепляющая в пункте 3 закрытый перечень предметов законодательного регулирования Курултая, должна стать операциональным фильтром: любой действующий закон, предмет которого не охватывается этой статьей, является кандидатом на перевод на подзаконный уровень. Законодателям надлежит в полной мере реализовать заложенный в данной норме потенциал.
Системный анализ выявляет девять приоритетных кластеров для консолидации: страхование (11 законов – единый Страховой кодекс), транспорт (8 законов – Транспортный кодекс), специальные государственные органы и оборона (13 законов – 2-3 консолидированных акта), интеллектуальная собственность (5 законов – единый закон), коммерческие организации (4 закона – единый закон), энергетика (7 законов – 1-2 акта), безопасность продукции (4 закона – единый закон), города с особым статусом (2-3 закона – единый закон).
Суммарный потенциал: около 57 законов консолидируются в 12 актов, еще 8-15 признаются утратившими силу, 5-8 переводятся на подзаконный уровень. Итого сокращение на 58-68 законов, то есть 22-26% действующего массива, при полном сохранении нормативного содержания. Мировой опыт стран романо-германской правовой системы убедительно подтверждает: такая консолидация снижает транзакционные издержки для граждан и бизнеса, повышает правовую определенность и упрощает законодательный мониторинг.
Принцип человекоцентричности
Новая Конституция провозглашает высшими ценностями государства человека, его жизнь, права и свободы. Принцип человекоцентричности должен стать не декларацией, а действенным критерием при подготовке каждого законодательного изменения. Конкретно это означает: приведение закона о персональных данных в соответствие с впервые закрепленным конституционным правом на их защиту; системные изменения в Экологический кодекс, направленные на усиление общественного контроля, расширение доступа к экологической информации и ужесточение ответственности за экологический ущерб; разработку комплексного законодательства о цифровых правах граждан, включая защиту от алгоритмической дискриминации и регулирование применения искусственного интеллекта в государственном управлении; законодательное закрепление критериев светскости образования в соответствии с нормой статьи 33 новой Конституции.
Организация законотворческого процесса
Принципиальное значение имеет и сама организация законотворческого процесса. С учетом уроков реализации конституционной реформы 2022 года необходимо: создать и привлечь широкую многопрофильную рабочую группу из ведущих ученых-правоведов, практикующих юристов, экономистов, представителей гражданского общества и бизнеса; обеспечить широкое общественное обсуждение законопроектов до формирования нового Курултая; активно задействовать инструменты искусственного интеллекта для анализа коллизий, проверки согласованности законопроектов с Конституцией и международными обязательствами, моделирования правоприменительных последствий; создать постоянный механизм мониторинга правоприменительной практики с обязательной обратной связью от граждан и бизнеса.
Успех конституционной реформы будет определяться не текстом Конституции, а качеством его реализации в конкретных законах, влияющих на повседневную жизнь граждан. Именно от того, насколько концептуально и системно будет проведена работа по приведению законодательства в соответствие с новым Основным законом, зависит, станет ли Конституция 2026 года подлинным инструментом построения Справедливого Казахстана.
д.ю.н. Сафинов К. Б.
