Правоохранительная система Независимого Казахстана

За 30 лет независимости нашей страны правоохранительная система Казахстана прошла глубокое преобразование, став важным звеном в защите прав и свобод граждан. Создана новая нормативная база, основанная на принципах уважения прав и свобод человека, чести и достоинстве граждан, демократии и равенстве. За эти годы были созданы новые службы и подразделения, укреплялась материально-техническая база, улучшалось социальное положение сотрудников, перенималось и привносилось лучшее из международного опыта. Сделаем краткий экскурс в годы становления, чтобы увидеть главные вехи перемен и достижений правоохранительной системы Независимого Казахстана.

Полиция Казахстана

Одним из значимых звеньев правоохранительной системы является полиция. 23 июня 1992 года был принят Закон РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», ставший первым нормативным актом, определившим задачи и функции органов внутренних дел страны (далее- ОВД). Указом Президента РК от 9 декабря 1998 года №307, в целях создания единой системы органов по охране общественного порядка, в 1998 году милиция Казахстана была переименована в полицию. Руководством МВД РК был принят целый ряд мер по борьбе с преступностью и профилактике правонарушений, отражавших приоритетные для каждого этапа задачи, конкретные меры по обеспечению защиты граждан от криминальных посягательств.

В соответствии с поручением Первого Президента Республики Казахстан Нурсултана Абишевича Назарбаева 23 апреля 2014 года принят новый Закон «Об органах внутренних дел», существенно повысивший социальную защиту сотрудников органов внутренних дел в части оплаты аренды жилья, увеличения доплат за звание, выплаты подъемного пособия при перемещении и продвижении по службе.

В конце 90-ых годов такие функции МВД, как обеспечение пожарной безопасности, формирование уголовно-правовой статистики, производство криминалистических экспертиз, борьба с экономическими преступлениями, уголовно-исполнительная система, документирование и регистрация населения были переданы в ведение других государственных органов.

В последующем ОВД освобождены от несвойственных им функций по проведению государственного технического осмотра транспортных средств и контроля за ним, охранной деятельности (за исключением охраны особо важных стратегических объектов). В ведение органов здравоохранения были переданы медицинские вытрезвители. В систему образования – Центры временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних.

Создание новой модели казахстанской полиции позволило навести порядок в сфере регистрации и учета преступлений.

Введена услуга по выдаче заявителям электронного талона-уведомления, что позволяет гражданам через интернет-сайт, «Call-центры» и SMS-сервис органов прокуратуры отслеживать ход разрешения своих заявлений.

С 2012 года во всех органах полиции внедрена система электронной регистрации заявлений и сообщений о преступлениях. Эти сведения сегодня в режиме «online» передаются в органы прокуратуры. Это дало возможность не только своевременно защищать права всех пострадавших от преступлений граждан, но и знать реальную картину преступности в стране.

В 2015 году введен в действие «Единый реестр досудебных расследований» (ЕРДР), в котором в автоматизированном режиме регистрируются все стадии уголовного процесса – от подачи заявления о преступлении и до исполнения наказания. Данная система позволила в первую очередь минимизировать укрытие преступлений от регистрации.

В 2018 году запущен проект «Е-уголовное дело», который позволяет полностью вести уголовное дело в электронном формате. Сейчас проект находится на стадии завершения, он позволит сделать уголовный процесс максимально прозрачным.

С 1 января 2015 года вступили в силу Уголовный, Уголовно-процессуальные кодексы и Кодекс об административных правонарушениях РК. Разработан новый Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан.

МВД разработано свыше 20 Законов по вопросам профилактики правонарушений, борьбы с преступностью, миграции, Национальной гвардии, гражданской защиты и др.. Министерство внутренних дел активно проводит политику открытого взаимодействия с общественностью. В соответствии с принятым в 2015 году Законом «Об общественных советах» на уровне Министерства работает Общественный совет по вопросам деятельности органов внутренних дел. В территориальных подразделениях полиции созданы консультативно-совещательные органы, в состав которых вошли общественные деятели, известные в стране лица, представители международных и республиканских общественных объединений, правозащитники и ветераны МВД.

В 2016 году в территориальных органах внутренних дел МВД произошли организационно-штатные изменения. ОВД подверглась раздроблению путем создания местной полицейской службы (МПС), переданной в подчинение и управление исключительно акимам городов и областей. В состав МПС из ДВД были выведены подразделения дорожно-патрульный полиции, по делам несовершеннолетних, защите женщин от насилия, природоохранной полиции, приемников –распределителей и специальных приемников. К сожалению, результаты указанной реформы в отдельных случаях привели к негативным факторам. Как показала практика, были нарушены сложившиеся принципы единоначалия и вертикали подчиненности. Разделение местной полиции и ДВД привело к размыванию основных принципов правоохранительной службы. В этой связи МВД в 2018 году разработан законопроект, предусматривающий объединение ДВД и МПС, восстановление принципов единоначалия и вертикали подчиненности, подчинение Министру внутренних дел.

С начала 2019 года по поручению Елбасы, Первого Президента РК, МВД приступило к модернизации органов внутренних дел.

В Послании народу Казахстана от 1 сентября 2019 года «Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана» Президент Касым-Жомарт Токаев также поставил конкретные задачи по реформе полиции. Целью этих поручений является создание современной, технологичной, пользующейся доверием населения системы органов внутренних дел.

Разработана Дорожная карта по модернизации ОВД на 2019-2021 годы.

В Послании Главы государства от 1 сентября 2020 года «Казахстан в новой реальности: время действий» определены задачи второго этапа модернизации органов внутренних дел.

• Первое – продолжение работы по освобождению ОВД от непрофильных функций.

Соответствующие подходы и предложения одобрены Комиссией по реформе правоохранительной и судебной систем при Президенте РК.

Это: передача отдельных функций в сфере миграции в Министерство труда и социальной защиты населения. Передаются функции, связанные с межведомственной координацией в области миграции населения, мониторингом миграционных процессов, выдачей разрешений трудовым иммигрантам, работой с беженцами. За МВД сохраняется компетенция по противодействию незаконной миграции, документированию, визовой работы и гражданства; последовательная передача функций медицинского обеспечения осужденных в ведение Министерства здравоохранения; передача в ведение местных исполнительных органов функции по оказанию содействия в получении социально-правовой помощи лицам, состоящими на учете службы пробации. Соответствующий Указ подписан Главой государства 19 июля 2021 г. № 622, утверждена соответствующая совместная (МВД, МТСЗН, МЗ) Дорожная карта. Также разработан проект Закона, который проходит процедуру межведомственного согласования.

• Второе – перевод местной полицейской службы на сервисную модель работы, где ключевая роль отведена участковым инспекторам, и обеспечение «шаговой доступности» полиции.

В рамках этой работы реорганизован Комитет административной полиции, освобожден от функций охраны, а система управления нацелена на выполнение задач по профилактике правонарушений, охране общественного порядка и обеспечению дорожной безопасности.

В рамках обеспечения принципа полиции «шаговой доступности» ведется работа по обеспечению эффекта постоянного присутствия полиции в местах, где этого требует складывающаяся обстановка.

По опыту развитых стран (Япония, Корея, Сингапур) в наиболее криминогенных участках городов устанавливаются модульные посты ОВД. Имеется 61, в 2021 году построено 13, до 2025 года планируется построить 163, где созданы необходимые условия для несения службы и круглосуточного приема граждан.

Введено гибкое патрулирование. В общественных местах и на автомагистралях устанавливаются устройства «Кнопка SOS». Для удобства граждан патрульные обеспечены электронными планшетами и терминалами для безналичной оплаты штрафов. В целях повышения статуса участковых инспекторов полиции в июле 2021 г. приняты законы, расширяющие их полномочия в сфере профилактики правонарушений. Разработан документ для участковых инспекторов полиции, определен их пошаговый алгоритм действий в различных ситуациях. Аналогичное пособие разрабатывается для сотрудников патрульной полиции. Запланирован пересмотр дислокации участковых пунктов полиции и границ административных участков с целью создания комфортных условий для граждан. Совместно с местной властью принимаются меры по строительству участковых пунктов. Имеется 2,8 тысяч УПП, в 2021 году построено 23 участковых пункта, до 2025 года планируется строительство 367, в том числе совмещенных с жильем.

В ряде регионов, с привлечением международных и отечественных экспертов, запущены «пилотные» проекты по апробированию сервисной модели деятельности полиции. С 2019 года проект реализуется в городе Караганда, с 2020 года – в городе Нур-Султан, до конца текущего года планируется запуск в городах Алматы и Актобе. На заключительном этапе, с учетом наработанного опыта, будет разработана Концепция перехода казахстанской полиции на сервисную модель.

В целях регламентации второго этапа реформирования завершается разработка Дорожной карты развития органов внутренних дел на 2022-2024 годы.

Модернизация и развитие полиции проводится на постоянной основе: стражи порядка совершенствуют свое мастерство, делятся опытом, участвуют в учениях, осваивают новые области знаний, новых технологий, привнося их в службу.

Органы прокуратуры

Тернистый, но прогрессирующий путь прошли органы прокуратуры РК.

Начало первому этапу исторического становления и развития надзорного ведомства Казахстана было положено 13 июля 1922 года вторым созывом третьей сессии КазЦИКа, решением которой в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена государственная прокуратура. В соответствии с ним Народный комиссар юстиции выполнял функции прокурора республики. Этой же сессией было утверждено «Положение о прокурорском надзоре».

Главным содержанием деятельности надзорных органов в последующие десятилетия стало выявление нарушений закона и принятие мер по их устранению.

Кроме того, Верховный Совет Казахской ССР 6 декабря 1991 года образовал единую систему органов прокуратуры и предпринял меры по обеспечению их самостоятельности и независимости. Все органы прокуратуры были подчинены Генеральному прокурору РК. Постановление требовало от Генерального прокурора РК принять в свое ведение все органы прокуратуры, находящейся на территории республики, их имущество и кадровый состав. С этого времени фактически началась самостоятельная история казахстанской прокуратуры, которая в своем развитии прошла несколько основных этапов.

Первый этап продолжался с декабря 1991 года до августа 1995 года. 17 января 1992 года был принят закон Республики Казахстан «О прокуратуре Республики Казахстан». В соответствии с ним прокуратура определялась как орган высшего надзора за исполнением законов, подотчетный Верховному Совету Казахстана.

28 января 1993 года была принята первая Конституция Республики Казахстан как суверенного государства. В ней прокуратуре была посвящена отдельная семнадцатая глава. В них закреплялись положения о том, что прокуратурой осуществляется надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Казахстан, что в пределах своей компетенции органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование, участвуют в судебном процессе. Свои полномочия органы прокуратуры осуществляют независимо от государственных органов и их должностных лиц. В своей деятельности они подчиняются только закону.

Указанные конституционные положения определили задачи прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности и правопорядка в республике.

В первые годы после получения Казахстаном независимости изменения претерпели и специализированные органы прокуратуры, особенно транспортная прокуратура, что объясняется реструктуризацией железных дорог, водного и воздушного транспорта, которые были объединены в единую национальную транспортную систему. В этой связи в 1992 году Алма-Атинская, Западно-Казахстанская и Целинная транспортные прокуратуры были упразднены. На их месте была образована единая Казахстанская транспортная прокуратура, которая осуществляла ведомственный контроль за работой районных транспортных прокуратур.

Однако быстро и динамично развивающиеся процессы в молодом государстве потребовали новых подходов к формированию всей правовой системы страны. В этой связи постановлением Президента Республики Казахстан от 12 февраля 1994 года была утверждена Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан. В указанном постановлении были установлены основные принципы, касающиеся реформирования республиканской прокуратуры, которые в последующем нашли свое отражение в новой Конституции Республики Казахстан и новом законе о прокуратуре Республики Казахстан.

Второй этап развития прокуратуры Республики Казахстан длился с 1995 года по 2002 год. Он характеризовался дальнейшим реформированием органов прокуратуры на основе новой Конституции Республики Казахстан 1995 года и Указа Президента Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года «О прокуратуре Республики Казахстан», который в то время имел силу закона.

Статья 83 Конституции республики провозгласила прокуратуру независимой единой централизованной системой. Она от имени государства призвана осуществлять высший надзор за точным и единообразным применением законов республики, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимать меры по выявлению и устранению нарушений законности, представлять интересы государства в суде, осуществлять уголовное преследование. Здесь же впервые прокуратуре было предоставлено право опротестовывать законы и иные нормативные правовые акты, которые противоречат Конституции и законам Республики Казахстан. Это означает, что из ведения прокуратуры ушла функция предварительного следствия. Она была передана другим правоохранительным органам. Прокуратура после принятия новой Конституции Республики Казахстан стала подотчетна только лишь Президенту Республики Казахстан.

Все эти конституционные положения дистанцировали прокуратуру от органов законодательной, исполнительной и судебной власти, создали необходимые гарантии ее деятельности по обеспечению законности и правопорядка в стране.

В 2001 году Генеральной прокуратурой Республики Казахстан было создано управление специальных прокуроров, в обязанность которых вошло осуществление руководства специальными следственными группами по расследованию сложных уголовных дел. Этому способствовали изменения в уголовно-процессуальном законодательстве, согласно которым Генеральному прокурору в исключительных случаях было предоставлено право создавать следственные группы и назначать прокуроров их руководителями.

Третий этап развития прокуратуры Республики Казахстан начался в 2002 году и длится до настоящего времени. Начался он принятием закона Республики Казахстан от 9 августа 2002 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора». Закон был разработан во исполнение Указа Президента Республики Казахстан от 22 января 2001 года «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан».

Прокуратура в системе обеспечения законности и правопорядка стала занимать особое место среди всех правоохранительных органов РК. Сами правоохранительные органы объективно заинтересованы в использовании потенциала прокуратуры для своей деятельности по обеспечению и охране законности и правопорядка.

Агентство РК по противодействии коррупции

Антикоррупционная служба (далее Агентство) является государственным органом по противодействии коррупции, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан, осуществляющий формирование и реализацию антикоррупционной политики РК и координацию в сфере противодействия коррупции, а также выявление, пересечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений.

Стратегией «Казахстан-2050: новый политический курс состоявшегося государства» коррупция определена прямой угрозой национальной безопасности, борьбе с которой посвящен специальный раздел.

Указанный документ заложил основы для формирования госаппарата нового формата через призму обеспечения прозрачности отбора госслужащих и внедрение принципов меритократии. Эти и иные инициативы нашли свое воплощение в рамках нового Закона «О государственной службе Республики Казахстан» (№416-VЗРК от 23.11.2015 года) и Этического кодекса государственных служащих (Указ Президента от 29.10.2015 года №153).

Определен курс на превентивно-профилактические инструменты, автоматизацию госуслуг, создание культуры обслуживания населения, повышение клиентоориентированности госорганов.

Все это оказало существенный эффект на минимизацию бытовой коррупции в сфере госуслуг.

Концептуально новой точкой отсчета стали Закон «О противодействии коррупции» (№410-V ЗРК от 18.11.2015 года), Антикоррупционная стратегия на 2015-2025 годы (Указ Президента от 26.12.2014 года №986) и Стратегический план развития страны до 2025 года (Указ Президента от 15.02.2018 года №636), принятые на основании глубокого анализа, переоценки подходов прошлых лет и прогноза развития ситуации на предстоящий период.

С этого момента Казахстаном начат новый этап модернизации антикоррупционного законодательства в соответствии с передовыми международными стандартами.

В поиске эффективной модели антикоррупционной политики проводились реформы организационного характера. В разные периоды создавались (реорганизовывались) специализированные госорганы, одной из основных задач которых являлась борьба с коррупцией.

В 2019 году при создании подотчетного Главе государства антикоррупционного органа наряду с оперативно-следственным направлением сформирован профилактический блок по примеру передового зарубежного опыта:

• комплексный анализ и последующее устранение коррупционных рисков;
• продвижение идеологии антикоррупционной культуры в обществе;
• тесное взаимодействие с общественностью и СМИ.

С этого момента начинается новый этап развития как уполномоченного органа по противодействию коррупции, так и антикоррупционной политики

в целом. В первую очередь, внимание сосредоточено на создании правового фундамента для коренного изменения ситуации.

Только за 2019-2021 годы принято три пакета антикоррупционных мер законодательного характера.

Так, в рамках принятого первого пакета новелл введены нормы об отставке и персональной ответственности руководителей за коррупцию подчиненных, восстановлена антикоррупционная экспертиза проектов НПА, введена дифференцированная система поощрения граждан за сообщения

о фактах коррупции, усилена координирующая роль Антикоррупционной службы.

По второму пакету законодательно закреплены правовые основания для создания и функционирования антикоррупционного комплаенса в квазигосударственном и частном секторах, расширен перечень субъектов коррупции, установлен полный запрет на подарки, материальное вознаграждение, предоставление услуг госслужащим и иным лицам, принявшим на себя антикоррупционные ограничения, а также членам их семей.

Третьим пакетом введен запрет для госслужащих, депутатов Парламента

и судей на владение банковскими счетами в иностранных юрисдикциях, отменено отбытие наказания сразу в учреждениях минимальной безопасности для осужденных за тяжкие и особо тяжкие коррупционные преступления, также исключена возможность применения условно-досрочного освобождения для осужденных за тяжкие и особо тяжкие коррупционные преступления. Важной законодательной новеллой стало введение уголовной ответственности сотрудников правоохранительных и специальных органов за провокацию преступления. Кроме того усилены санкции за коррупцию для сотрудников правоохранительных органов, судей, взяткодателей и посредников во взяточничестве.

Агентством разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции», которым предусмотрены поправки в части:

• формирования комплексной системы защиты лиц, сообщивших о фактах коррупции;
• введения контроля за соответствием расходов госслужащих и приравненных к ним лиц их доходам с установлением ответственности за необоснованное обогащение;
• совершенствования законодательства о государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе;
• устранения правовых пробелов и коллизий в правоприменительной практике.

Законопроект внесен Правительством РК в Парламент, с июня 2021 года находится на рассмотрении Мажилиса.

Указами Президента РК и постановлениями Правительства РК принято 8 нормативно-правовых актов.

В текущем году организовано 23 мероприятия, нацеленных на расширение и углубление международного сотрудничества Казахстана в области противодействия коррупции.

В рамках международного сотрудничества Агентством ратифицировано Соглашение между Республикой Казахстан и Советом Европы в отношении привилегий и иммунитетов представителей Группы государств против коррупции и членов оценочных групп – GRECO (Закон от 30.12.2019 года №299-VІ ЗРК). Таким образом Казахстан стал 50-ым членом ГРЕКО.

В целом, деятельность Агентства в области международного сотрудничества осуществляется по трем направлениям: многостороннее взаимодействие в рамках профильных инициатив международных организаций, развитие двусторонних отношений с антикоррупционными ведомствами зарубежных стран и информирование организаций по оценке состояния коррупции в мире.

По линии двустороннего взаимодействия наложено работа с антикоррупционными органами Монголии, Узбекистана, Сербии, Италии, Гонконга, Катара и Иордании.

Особое внимание уделяется взаимодействию с дипломатическим корпусом. Информация о результатах антикоррупционной деятельности регулярно направляется в адрес зарубежных дипломатических миссий.

В вопросах повышения эффективности профилактики коррупции и распространения масштабной антикоррупционной культуры в обществе Агентству отведена координирующая роль, где особое внимание уделяется формированию нулевой терпимости граждан к любым видам коррупционных правонарушений. Развернуто масштабное продвижение идеологии «integrity» – добропорядочности через призму образовательной, информационной и организационной деятельности.

Утверждены и совместно с заинтересованными государственными органами РК реализуются межведомственный и комплексный планы по продвижению культуры добропорядочности на 2021 год.

В регионах созданы пулы экспертов из числа лидеров молодежного мнения, государственных деятелей и почетных госслужащих, с участием которых проведено более 400 мероприятий различного формата по разъяснению антикоррупционной политики и обсуждению предложений граждан.

По всей республике действует более шести тысяч добровольных школьных клубов «Adal Urpaq» и порядка 750 студенческих клубов «Sanaly Urpaq», которые прививают ценности честности и справедливости. В клубах состоят 717 тысяч учеников и 473 тысячи студентов. На данных площадках проведено более 100 тысяч мероприятий по воспитанию у молодежи добропорядочности и повышению правовой грамотности.

С 2018 года совместно с информационной системой «Параграф» и сетевым изданием «Zakon.kz» проводится акция «Народный юрист», в ходе которой граждане получают бесплатные юридические консультации от квалифицированных юристов и экспертов из разных сфер.

С учетом пандемии в рамках онлайн-рубрики «Adal kómek» адвокатами и юристами на безвозмездной основе проведено свыше 11 тысяч онлайн-мероприятий и разрешено порядка 50 тысяч вопросов граждан.

В целях построения конструктивного диалога с населением, культивирования добропорядочности и всеобщего неприятия коррупции при Агентстве функционирует республиканский информационно-просветительский штаб из числа 400 общественных деятелей.

Республиканским и региональными информационно-просветительскими штабами проведено более 6 тысяч онлайн мероприятий по вопросам профилактики коррупции и формирования культуры добропорядочности. Размещено более 3,5 тысяч баннеров на антикоррупционную тематику, подготовлено свыше 1100 видеороликов.

Одним из нововведений является создание в квазигосударственном и частном секторах антикоррупционных комплаенс-служб. Подобная практика широко развита в корпоративном секторе международного уровня.

Систематизирована работа по комплексному устранению причин и условий коррупции. С 2016 года Агентством проведено 582 внешних анализов коррупционных рисков.

Обеспечен рост количества рекомендаций об устранении коррупционных рисков и их исполнение по результатам анализов. С 2019 года сформировано 6 813 рекомендаций.

Наряду с профилактической работой противодействие коррупции осуществляется и путем применения уголовно-правовых мер. За последние три года Агентством зарегистрировано 5 683 уголовных правонарушений. Возмещено 92 миллиардов тенге причиненного ущерба.

По итогам 2020 года Казахстан обновил свой исторический максимум в Индексе восприятия коррупции Transparency International, впервые набрав 38 баллов.

Законодательные акты, принятые в целях усиления ответственности за коррупцию, защиты конституционных прав физических и юридических лиц, укрепления демократических институтов и расширения участия граждан в управлении государством, заложили фундамент дальнейшего продвижения идеологии добропорядочности и искоренения коррупционных факторов.

Сегодня многоуровневая правоохранительная система Казахстана работает как единый организм. В одной связке полиция, прокуратура и  Агентство РК по противодействию коррупции выполняет одну задачу – защита прав и свобод человека, пресечение преступности и установление правозаконности. В преддверии 30-летия Казахстана важно вспомнить и проанализировать наши достижения, чтобы поставить в ближайшем будущие смелые и стратегические задачи для процветания страны.

Тайжанов Ерлик Серикбаевич

Депутат, генерал-майор, член Комитета по международным делам, обороне и безопасности Мажилиса Парламента Республики Казахстан