"Госорганы руководствуются инстинктом самосохранения": зачем Казахстану креативная бюрократия

Что такое креативная бюрократия, как она развивалась, а также о ее преимуществах для госаппарата Казахстана редакции Liter.kz рассказал вице-президент Союза проектных менеджеров РК, управляющий партнер ТОО Yevniy Consulting Group Арман Евниев.

Креативная бюрократия – работающий оксюморон

Креативная бюрократия (Creative Bureaucracy) стремится объединить в себе два несовместимых понятия: творчество и формализм. Так как управлять государством или городом невозможно без четкой иерархии, мы имеем дело с классической бюрократией. Но именно креативная бюрократия способна выстроить госуправление таким образом, чтобы в ней сочетались лучшие практики прошлого и самые эффективные методы цифрового настоящего. Правительство или, скажем шире, государство — перестанет быть исключительно руководящей и силовой структурой и начнет привлекать к управлению общественность. 

Популяризатором понятия "креативная бюрократия" является специалист по развитию городов Чарльз Лендри. В своей статье The Creative Bureaucracy: What, why and how он проследил, как именно люди пришли к идее креативной бюрократии. 

Источник: theoryandpractice.ru

Идея креативной бюрократии звучит как оксюморон, но она призвана показать, что есть творческие государственные служащие. Это понятие включает в себя работу по созданию организационной культуры, ориентированной на общественную ценность. При этом креативная бюрократия создает механизмы, проекты и программы для достижения этой цели. Она всегда спрашивает: "можно, я сделаю лучше?" или "работают ли привычные механизмы до сих пор?". Это не означает, что все старое должно быть выброшено на ветер, но позволяет его пересмотреть и переоценить.

По мнению Лендри, концепция креативной бюрократии зародилась в свете изменившихся представлений о государственных администрациях. Она стала своеобразным ответом на критику и даже, как красочно выразился исследователь, "очернение" государственных структур, их операционных подходов и идеалов. Несколько десятилетий на классическую бюрократию давили, чтобы ее реформировать, так как она стала считаться чем-то громоздким и невосприимчивым. Однако Чарльз Лендри справедливо отметил, что и классическая бюрократия, которую сегодня так много критикуют, когда-то считалась "рациональной, объективной, эффективной и современной". Просто классическая бюрократия уже не отвечает запросам современности и новым вызовам, которые стоят перед госаппаратом. 

Очередным витком развития креативной бюрократии можно считать создание и апробацию системы NPM – современной модели реформирования общественного управления. Ее основными ценностями стали экономия, эффективность и результативность. При этом правительства стран работали как компании, а к государственным услугам относились как к рыночным продуктам. В этом процессе люди рассматривались скорее как клиенты, чем как граждане, что сужало представление о человеке и его потребностях. Так что и этот подход нельзя назвать высокоэффективным, и в итоге он привел к многочисленным спорам. 

По их итогам развилась система под названием "Новое государственное управление", согласно которой правительства не должны обладать монополией на силу и контроль. Кроме того, они обязаны сотрудничать с общественными организациями и гражданским обществом. Основная роль государственных служащих заключается в том, чтобы помогать людям формулировать свои потребности и обслуживать их общие интересы, а не для того, чтобы контролировать общество. Если сравнить эту систему с классической бюрократией, то теперь граждане не рассматриваются как пассивные получатели государственных услуг. В "Новом государственном управлении" поощряется активная гражданская позиция, социальная вовлеченность и вовлеченность. 

Цифровизация внесла очередные корректировки в трансформацию бюрократии и госуправления. Правительства получили новые обязанности – они должны не только быть отзывчивыми и эффективными, но предоставлять удобные каналы обратной связи, чтобы вместе с гражданами совместно развивать все стороны жизни государства. Чарльз Лендри назвал такую систему открытым управлением.

Источник: freepik.com

При этом креативная бюрократия не является ни одной из этих систем в чистом виде, но вобрала от каждой понемногу – элементы традиционной иерархии, рыночно-ориентированное мышление, новые взгляды на роль граждан и их участие в госуправлении. Нужно отметить, что сам Чарльз Лендри рассматривает креативную бюрократию в разрезе городского управления, однако ее цели и подходы можно применять и на значительно большие структуры – например, целое государство. Поэтому мы поговорили с Арманом Евниевым о том, что креативная бюрократия принесет в госаппарат Казахстана и нужно ли сбрасывать со счетов ее предшественницу – классическую бюрократию. Эксперт также рассказал нам о том, как избавить образ госслужбы и чиновника от негативной коннотации, что годами превалирует в сознании населения.

Креативная бюрократия меняет отношение власти к народу

– Нужно прояснить, что бюрократия – прежде всего это власть или господство канцелярии, некоего аппарата. Если же мы изучим некоторые источники и литературу, то увидим, что термин "креативная бюрократия" в основном используется для развития городов и населенных пунктов. Ее цель – урбанизация, изменение взаимодействия между государственными службами и населением. Я предпочитаю смотреть на это гораздо шире: как на изменение отношения государственного аппарата к народу. И для меня креативная бюрократия – это прежде всего иная организационная культура, и она должна быть основана на превалировании результата над процессом. То есть госаппарат должен ориентироваться на потребности, проблемы людей и решать их. А для решения этих проблем всегда не хватает ресурсов, возможностей, времени, людей, денег и так далее. Так вот, раз народ дал власть госаппарату, значит, надо применять некий творческий подход, чтобы в условиях этих ограниченных ресурсов все-таки решать проблемы. И чем лучше власть придумывает новые решения, более креативно и эффективно к ним подходит – например, за меньшие деньги добивается больших результатов, – тем лучше будут решаться проблемы народа.

Кстати говоря, современный уровень цифровизации и автоматизации растворяет грань между госслужащими и обычными гражданами. Потому что бюрократия родилась в условиях, когда некая часть общества имела больше информации, чем другая, и не делилась ею, используя в своих целях. А сегодня информацию сложно удержать закрытой, поэтому и не нужно столько слоев иерархии, чтобы доносить ее сверху вниз. Организации и компании становятся плоскими, с максимум тремя уровнями иерархии, ведь информация проходит очень быстро – и вверх, и вниз, и по горизонтали. Это меняет правила игры – более важным становится взаимодействие.

Для развития креативной бюрократии нужен agile-подход

Более 15 лет я занимаюсь тем, что продвигаю проектный подход в системе госуправления. Кто более или менее знаком с проектным подходом, знает о такой методологии, как аgilе. Она основывается на четырех ценностях, и я сейчас их перечислю. 

Первая ценность гласит: люди и взаимодействие важнее процессов и инструментов, которыми госаппарат руководствуется. То есть общение, персонализированный подход и межличностные отношения важнее, чем строгие процессы. 

Вторая ценность – работающий продукт или результат важнее исчерпывающей документации. Специалисты Миннацэкономики подсчитали, что в десятках наших законов представлены 35 тысяч функций, где досконально прописан каждый шаг каждого госоргана. И когда к чиновникам обращаются люди, то те пишут пространные ответы: пункт такой, статья такая. Но человеку со стороны все эти сноски и ссылки понять невозможно. К сожалению, можно констатировать, что сейчас чиновникам важнее исчерпывающая документация, нежели работающий продукт или конечный результат. А должно быть наоборот.

Третья ценность – сотрудничество с заказчиком, в нашем случае – с населением. Оно дает общественный заказ: нам нужно вот это, надо решить такие-то проблемы. Сотрудничество с общественностью и бизнесом важнее согласования условий контракта. А что мы видим сегодня? Чиновники сидят по тысячам кабинетов, но как только нужно выполнить поручение президента или отчитаться перед населением – они выходят. А потом опять запираются в кабинетах. Но по аgilе постоянное сотрудничество важнее того, что прописано в регламентах, постановлениях, законах. 

Четвертая ценность – готовность к изменениям важнее следования первоначальному плану. В этом и проявляется креативность. В мире всегда идет что-то не так: влияют как внешние, так и внутренние факторы. Всегда должна быть готовность к изменениям.

Фотография из личного архива Армана Евниева

Я много говорю об аgilе, потому что это одна из основных современных моделей проектного подхода. Есть еще 12 принципов аgilе, но я не буду их расписывать – вы легко найдете информацию о них в Google. 

Насколько реально сочетание творчества и формализма в госслужбе

Сочетание творчества и формализма волне реально, и одно без другого невозможно. На стадии формирования целей и конечных результатов нужен здоровый формализм. В качестве примера можно привести указ главы государства от 26 февраля 2021 года, утверждающий национальный план развития Казахстана до 2025 года. Там отдельным указом утверждены ключевые национальные индикаторы, общенациональные приоритеты. И это все – измеримые показатели, то, что называют KPI. Но когда мы говорим о креативной бюрократии, есть метрики CPI – Сustomer Performance Indicators. Это оценка деятельности организации с точки зрения клиента. Вот здесь у нас еще, честно говоря, конь не валялся. Мы должны оценивать деятельность каждого министерства, каждого акимата, каждого агентства с точки зрения его клиентов. Кстати, в корпоративный сектор это уже вошло – обратитесь в любой банк или к оператору связи, и через несколько минут придет SMS или поступит звонок, в котором уточнят, устроило ли вас обслуживание, что бы вы посоветовали и так далее. Вот эти элементы мы и должны внедрить в госуправление. 

Источник: freepik.com

А когда мы переходим к реализации и достижению индикаторов, то нужно вожжи отпустить и дать гибкости. То есть, когда цели ясны и точка финиша известна, следует выключить формализм и дать место креативу. А у нас в госаппарате все наоборот: цели размыты, госорганы сами себе пишут программы, нацпроекты, планы развития, концепции. Сами пишут и ставят заниженные показатели, по которым легко потом отчитаться. Они всегда думают: как потом я буду отчитываться и как мне не лишиться премии или должности. Госорганы руководствуются инстинктом самосохранения, и во все планы попадают достаточно слабые или неправильные в корне индикаторы. Но зато у нас жестко регламентированы все действия. До смешного доходит: был реальный случай, о котором рассказывал вице-министр образования. В начале каждого учебного года МОН издает приказ, что первого сентября начинается учебный год. А когда год заканчивается, нужно издать приказ, что такого-то числа заканчивается учебный год. Так заложено в регламентах. И однажды, когда МОН второй приказ о завершении учебного года начал регистрировать, то Минюст сказал: извините, вы не можете принять такой приказ, у вас нет на это компетенции. То есть принимать приказ о начале учебного года у министерства компетенция есть, а об окончании года – нет. И смех, и грех просто.

Только представьте: 35 тысяч функций, где прописаны шаги каждого министерства, каждого акимата. Это делали для того, чтобы всегда можно было сослаться: я выполняю инструкцию, регламент, правила, так что отстаньте от меня. Кто постарше, тот вспомнит репризу Аркадия Райкина, где сотрудники ателье говорят заказчику: я за пуговицы отвечаю, я – за карманы. У них спрашивают, кто же все-таки сшил костюм, но в целом за него никто не отвечает, только по частям. Так и у нас: госорганы отвечают за пуговицы, карманы, но никто в целом не хочет отвечать за костюм. Продолжая эту метафору, мы должны в госаппарате формализовать ответственность за костюм, но при этом не надо жестко регламентировать, как именно пришивают пуговицы и карманы и какими нитками – в деталях надо давать свободу. В конце должен получиться нормальный костюм, отвечающий требованиям. Здесь нашему госаппарату предстоит очень большая работа.

Поэтому и был принят указ президента от дебюрократизации, в котором прописано то, о чем я говорил – аgilе, проектный подход, приоритет результата над процессом – это все в указе прямо прописано. И на самом деле это революция для госуправления и наших госорганов. Я понимаю это, так как работаю с ними и часто взаимодействую. И я вижу, что они еще не поняли, не осознали, потому что ничего не перестраивается. А все потому, что среднее звено готово, оно заинтересовано и готово работать по новым принципам, но, к сожалению, не готово руководство. Нужно с ними работать: они не враги стране и народу, у них просто нет времени прочитать и понять этот указ о дебюрократизации. С руководителями должны работать Администрация президента, канцелярия премьер-министра, Агентство по делам госслужбы, Министерство нацэкономики. Но активной работы мы не видим, хотя у нас есть академия госуправления при президенте, которая могла бы этим активно заниматься. Нужно привести все эти процессы в единый ритм, и тогда все станет возможно.

Что нужно оставить из классической бюрократии 

Из классической бюрократии я бы оставил ответственность. У нас госорганы приучены к ответственности, которая воспитана десятилетиями советской власти и тридцатью годами независимости. Но дело в том, что у нас, к сожалению, процветает ответственность за процессы и процедуры, а нужно оставить ответственность конкретно за результаты. То есть госорганы и чиновники должны понять, что с них никто не спрашивает за внутренние процедуры, регламенты, закупки, а важен конечный результат. Если деньги выделяли на школу, больницу, дорогу, то, как гласит проектный подход, надо соблюдать золотой треугольник из трех требований – бюджет, сроки, качество. А сейчас с чиновников спрашивают за бесконечные процедуры закупок, выясняют, есть ли коррупция и прочее.

При этом ответственный за строительство чиновник может идеально все процедуры соблюсти, но результат не выдать – например, школу вовремя не построить. Либо вообще не построить больницу или установить там неработающее оборудование. Конечным результатом должно быть не просто перерезание ленточки, а реальные показатели. Когда завод, фабрика, больница, школа, дорога действительно приносят пользу и полноценно работают. Нужны правильные индикаторы в бюрократии, ориентированные на достижение конечного результата. Так что я бы оставил ответственность за результаты, а не за действия и процессы – вот что нам нужно из классической бюрократии. 

Чего боятся казахстанские чиновники

У наших чиновников есть страх за освоение бюджета – об этом говорили и бывший, и действующий председатели Антикора. Потому что больше половины преступлений совершается не потому, что чиновники хотели что-то украсть, а банально из-за боязни не освоить бюджетные средства. Неосвоение для них страшнее, ведь они боятся, что их лишат премии, уволят, сделают дисциплинарное замечание. И они начинают подтасовывать факты, готовы подписать акты за несуществующие объекты. А потом остается только надеяться, что его не обманут, а если обманут, исход известен – суд и решетка. От этого страха надо обязательно избавить наших чиновников, и тогда они вздохнут свободнее и поймут, что нужен результат. 

Источник: pexels.com

Как сделать образ госслужащего более привлекательным

В первую очередь, надо руководителями госорганов и первых заместителей назначать людей, которые способны применять аgile-подход. Они должны те четыре ценности, о которых я выше говорил, понимать, продвигать и придерживаться их как в работе, так и в личной жизни. Если это произойдет, то дальше оно по цепочке спустится, и тогда в глазах общества госслужба начнет приобретать совсем другой облик. Но процесс должен запуститься на самых верхних уровнях госслужбы – в правительстве, министерствах, администрации президента и так далее. Потому что от них зависит, как будут работать десятки тысяч госслужащих. На самом деле процесс уже запустился: вспомните указ о дебюрократизации, президентский молодежный кадровый резерв – уже берут людей, которые понимают важность проектного подхода, имеют и казахстанское, и западное образование. Соответственно, когда они приходят в госорганы, то начинают аgile-принципы внедрять. Но иногда они попадают в такую ситуацию, которую можно сравнить с тем, как свежий огурец оказывается в банке с солеными огурцами и его свежести не хватает, чтобы всю банку сделать менее соленой. Скорее всего, огурец просолится. Это часто случается и в жизни, поэтому нам нужно больше, скажем, свежей воды вместо старого рассола. На этом и строится организационная структура проектного подхода. Я глубоко убежден, что именно проектный менеджмент может спасти Казахстан, помочь построить Новый Казахстан так, как это говорит наш президент. 

Каким должен быть современный казахстанский госслужащий

Современный госслужащий Казахстана должен быть классическим бюрократом в части ответственности и желания достичь конечного результата. И креативным – в вопросах ежедневных действий по достижению этого результата. Нужно, чтобы наши госслужащие избавились от синдрома приобретенной беспомощности. Этот синдром обычно объясняют так: диких животных всю жизнь держат в клетке, а когда открывают ее, то животные не выходят. И даже когда клетку убирают, они все равно просто ходят по кругу, по вытоптанной тропинке. Они даже не понимают, что больше нет барьеров: выходи, делай. И у нас так – президент говорит: “Давайте, нам нужно "слышащее государство", Новый Казахстан”. А госслужащие не могут избавиться, не могут начать двигаться креативно, принимать решения, брать ответственность. 

Понятно, что есть нормативные акты и прочее, но сегодня принимаются НПА, которые позволяют выходить за пределы, за вот эту самую клетку, но чиновники все равно не выходят. Я считаю, что современный госслужащий в Казахстане должен быть мегамотивирован на конечный результат. Для него это должно стать стилем жизни. Я бы здесь провел аналогию с самураями: эти воины были готовы к тому, что если не справятся с заданием, которое им поручили, как минимум отрезать себе палец, а как максимум – сделать харакири. Наш современный госслужащий в случае неудачи должен быть готов отрезать себе палец – в метафорическом смысле, разумеется. Тогда к госслужбе начнут относиться серьезно, и тогда имидж госслужащего совершенно изменится. 

Источник: pexels.com

Я уверен, что каждый госслужащий должен пройти обучение и быть сертифицированным проектным менеджером. Это общепринятая практика в развитых странах, таких как США, Австралия, Канада, Великобритания, Япония. Этот вопрос я поднимаю с 2010 года – уже 12 лет, и всего-то надо дополнить закон о госслужбе, квалификационные требования на каждый уровень, компетенции в сфере проектного управления. Эта инициатива не встречает открытого сопротивления, уже никто не говорит, что нам это не нужно. Но сегодня недостаточно, чтобы руководители госорганов, правительства говорили: да, мы за проектный менеджмент. Нужно, чтобы они перешли к реальному внедрению, начали действовать – прописали законы и правила, обосновали, что это важно. Надо понять, что мы долго будем строить Новый Казахстан без этих инструментов. А с ними все становится гораздо более достижимым, реалистичным и не где-то в отдаленном будущем, а в реальной перспективе.

Когда Казахстан полностью внедрит креативную бюрократию

Если будем продолжать двигаться в том же темпе, то, наверное, нам потребуется лет 20 как минимум. Простой пример: тот же термин "креативная бюрократия" появился в конце 70-х годов, а в нашу жизнь он входит только сейчас. Но если поставить правильных людей или обучить тех, что на местах, то совершенно реально привести Казахстану к уровню креативной бюрократии за пять-семь лет. Я могу уверенно это сказать, потому что более 15 лет я продвигаю проектный подход в системе госуправления.

Так вот, если наши креативные бюрократы будут руководствоваться четырьмя ценностями и 12 принципами аgilе, то мы горы можем свернуть, причем очень быстро. Я уверен в этом еще и потому, что есть 358-е постановление правительства, принятое 31 мая 2021 года. Я участвовал в его подготовке. И методология аgilе заложена в постановлении – вы можете себе представить? Просто об этом мало кто знает, а госорганы, даже те, что знают об этом, сопротивляются. Поэтому если мы хотим быстрее внедрить креативную бюрократию, то мой ответ такой: в руководстве должны быть люди, готовые руководствоваться ценностями проектного подхода, и тогда все случится. 

Подытоживая все вышесказанное, нужно отметить, что креативная бюрократия для Казахстана – уже не далекое будущее, а настоящее. Указ о дебюрократизации главы государства и 358-е постановление правительства стали важным шагом в сторону перемен в госаппарате. Теперь предстоит не менее тяжелая и важная работа по внедрению креативной бюрократии, которая продлится несколько лет. Однако, как и говорил Арман Евниев, при грамотном подходе процесс можно завершить очень быстро. Тем более что Казахстан имеет хороший бэкграунд по цифровизации госаппарата и госуслуг. Но подробнее об этом – в нашем следующем материале.