Конституционно-правовой статус политических партий в Казахстане
19 марта текущего года в Казахстане состоятся выборы в Мажилис Парламента РК. Наблюдая за процессом активизации политических партий, хочу поделиться с однопартийцами по партии AMANAT, членами других общественных объединений, рядовыми гражданами, занимающими активную гражданскую позицию, информацией дидактического (учебно-познавательного) содержания по вопросам конституционно-правового регулирования организации и деятельности политических партий в нашей стране.
"Запрет на слияние политических партий и государственных институтов"
В соответствии со ст. 1 Закона РК "О политических партиях", "политической партией признается добровольное объединение граждан РК, выражающее политическую волю граждан, различных социальных групп в целях представления их интересов в представительных и исполнительных органах государственной власти, местного самоуправления и участия в их формировании". При этом партии не вправе выступать от имени народа, даже при том, что в их наименовании содержится слово "Народная".
С приобретением суверенитета появление различных политических партий, возрастание их роли в обществе, усложнение форм и методов их деятельности приводят к их правовой институционализации. То есть в форму организации с установленными правилами, нормами и их саморегуляцией. Институционализация политпартий в Казахстане осуществляется в двух взаимосвязанных направлениях: путем включения в Конституцию основных положений их статуса и путем формирования специального законодательства о политических партиях. Основные положения правового статуса политических партий закреплены в ст. 5 Конституции РК.
Факт признания в Основном законе государства идеологического и политического многообразия означает наличие конституционной основы для возникновения различных партий, основывающихся на различных идеологиях. Следовательно, можно утверждать, что легитимность политических партий обусловлена их деятельностью, осуществляемой на основе положений Конституции. При этом они не вправе провозглашать ту или иную идеологию в качестве обязательной в сфере политики, образования, художественного творчества и других сферах жизнедеятельности общества.
Поскольку партии являются самостоятельными политическими органами, то они независимы от госорганов. Важность данного конституционного положения заключается в том, что Основным законом страны в императивной форме установлен запрет на слияние политпартий и госинститутов. Именно поэтому наложен конституционный запрет на создание в госорганах партий. Более того, в Послании народу Казахстана от 16 марта 2022 года Касым-Жомарт Токаев отмечает, что сращивание партийных структур с госаппаратом крайне нежелательно. Монополия в политике неизбежно приводит к различным социальным болезням и деградации государства.
Далее, Конституция определяет, что все партии равны перед законом. Это же прописано в ст. 2 Закона РК "О политических партиях" (с изменениями и дополнениями на 01.01.2023 г.). То есть ни одна партия не может претендовать на исключительное положение, на какие-либо преимущества, льготы и привилегии. Кроме того, не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной, этнической и религиозной принадлежности граждан. Все они обязаны соблюдать Конституцию и законодательство в данной сфере общественно-политической деятельности.
Пунктом 3 ст. 5 Конституции РК государству запрещается незаконно вмешиваться в дела политпартий. При этом под незаконным вмешательством государства и его органов в партийные дела следует понимать совершение таких действий, которые нарушают их статус, предусмотренный и закрепленный в Конституции и текущем законодательстве о политических партиях. Вместе с тем госорганы, в чью компетенцию входит работа с политпартиями, могут проводить на основании Конституции и законодательства РК проверки деятельности партий на предмет соблюдения ими своих уставных положений, действующего законодательства, а также для защиты прав и законных интересов граждан.
Под конституционным запретом находится возложение на партии функций госорганов. Госслужащие, при исполнении должностных полномочий, руководствуются требованиями законодательства РК и не связаны решениями политических партий и их органов.
Пунктом 4 ст. 5 Конституции запрещается создание и деятельность политических партий, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни. Наличие в уставе хотя бы одного из вышеперечисленных признаков является основанием для отказа в их регистрации. Эта же норма воспроизведена и в п. 7 ст. 5 Закона РК "О политических партиях".
В соответствии с Конституцией РК в стране не допускается деятельность политических партий других государств. Данный конституционный запрет направлен на обеспечение суверенитета РК. Кроме того, в Казахстане запрещена деятельность партий на религиозной основе. Конституционный запрет на создание и деятельность таких партий вытекает из светского характера государства и из того обстоятельства, что религиозные объединения удовлетворяют духовные потребности только своих членов и не могут представлять интересы широких масс населения (представителей иных конфессий и атеистов).
"Многопартийность — неотъемлемый атрибут общественной жизни"
Проведенный анализ ряда положений Основного закона РК позволяет сделать вывод о том, что в стране создана прочная конституционная основа для организации и деятельности политических партий. Это, в свою очередь, позволяет утверждать о наличии и функционировании в стране реального политического плюрализма и многопартийной системы. Конституция РК, закрепляя многопартийную систему, дает возможность говорить о влиянии политпартий на организацию и функционирование как самой государственной власти, так и осуществляющих ее функции органов и госслужащих.
Многопартийность — это, прежде всего, организационное единство, где составляющие его элементы тесно взаимосвязаны и взаимодействуют в формах цивилизованной, основанной на законе политической борьбы за власть. Именно поэтому, вполне обоснованно, в Послании главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 года наш Президент подчеркнул, что важнейшую миссию защиты интересов граждан страны будут по-прежнему выполнять политические партии. При этом Касым-Жомарт Токаев отмечает, что он, как Глава государства, обязан работать над развитием реальной многопартийности. Можно констатировать, что в настоящее время многопартийность в Казахстане стала устойчивым институтом государства, неотъемлемым атрибутом общественной жизни.
При этом следует иметь в виду, что Касым-Жомарт Токаев в Послании народу Казахстана от 16 марта 2022 года (а до этого на съезде партии AMANAT) инициировал необходимость запрета Президенту РК состоять в политической партии на период исполнения полномочий Главы государства. Это нашло закрепление в п. 3 ст. 43 Конституции в ходе последней конституционной реформы. Данное правовое явление уместно обозначить принципом департизации.
Закон РК "О политических партиях" определяет правовые основы создания политических партий, их права и обязанности, гарантии деятельности, регулирует их отношения с госорганами и другими организациями, устанавливает их ответственность. Статья 2 данного закона устанавливает, что законодательство о политических партиях основывается на Конституции страны, состоит из настоящего закона и иных нормативных правовых актов (НПА) РК. Из данного положения следует, что все НПА, регулирующие сферу деятельности политических партий, должны базироваться на нормах, положениях, принципах и идеях Конституции. Несоблюдение этого требования является основанием для признания данных нормативных правовых актов неконституционными.
В целом законодательство, регулирующее сферу организации и деятельности партий, помимо Конституции, состоит из законов РК "О политических партиях", "Об общественных объединениях", других законодательных актов, в той или иной мере регулирующих данную сферу общественной жизнедеятельности, а также подзаконных актов, издаваемых Президентом РК и высшими органами госвласти.
Закон "О политических партиях" конкретизирует и детализирует конституционное право граждан на свободу объединений. При этом право граждан на объединение в политические партии, в соответствии со статьей 3 закона, заключается в следующем:
• граждане Казахстана имеют право на свободу объединения в политические партии. Из этого следует, что они, на основе свободного волеизъявления, по собственному желанию, без какого-либо принуждения, в соответствии со своими политическими взглядами добровольно вступают в партии. Право на свободу объединения предполагает также право свободного выхода по собственному волеизъявлению из нее. Статьей 8 закона установлено, что членом политпартии может быть гражданин РК, достигший 18-летнего возраста. Членство иностранцев, лиц без гражданства, а также коллективное членство в политической партии не допускаются. Военнослужащие, работники органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судьи не должны состоять в политической партии, выступать в поддержку какой-либо партии (принцип департизации).
Согласно пункту 1 ст. 6 Закона РК "О политических партиях" политпартия создается по инициативе группы граждан РК численностью не менее семисот человек, созывающих учредительный съезд (конференцию) политической партии и представляющих две трети областей, городов республиканского значения и столицы. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с п. 6 ст. 10 Закона "О политических партиях", для госрегистрации партии в ее составе должно быть не менее 20 тысяч членов партии, (ранее эта цифра составляла 40 тысяч, а до этого — 50 тысяч членов партии), представляющих структурные подразделения (филиалы и представительства) партии во всех областях, городах республиканского значения и столице, численностью не менее шестисот членов партии в каждой из них.
Данная норма была инициирована Касым-Жомартом Токаевым 20 декабря 2019 года на втором заседании Национального совета общественного доверия и связана с необходимостью обозначенной Главой государства модернизации политической системы. Ранее для госрегистрации политпартии в ее составе должно было быть не менее 40 тысяч членов партии.
"Четвертая инициатива — в действии"
Вместе с тем в Послании народу Казахстана от 16 марта 2022 года глава государства отмечает, что для воплощения в жизнь ключевой формулы нашего государственного строительства "Сильный Президент — влиятельный Парламент — подотчетное Правительство" в качестве четвертой инициативы необходимо расширение возможностей для развития партийной системы. Для реализации данной инициативы надо создать максимально благоприятную среду для институционального и организационного развития партий. Процедуры регистрации партий будут значительно упрощены. Регистрационный порог следует снизить в четыре раза — с 20 до 5 тысяч человек. Минимальная численность региональных представительств уменьшится в три раза — с 600 до 200 человек. Почти на треть, с 1 000 до 700 человек, сократится минимальная численность инициативной группы граждан для создания партии. В свою очередь сроки проведения учредительного съезда и период формирования филиалов увеличатся. Либерализация в данном вопросе значительно активизирует процесс развития политического пространства в стране. Появятся новые партии, способные грамотно артикулировать и эффективно решать насущные проблемы своего электората". Данная инициатива Касым-Жомарта Токаева нашла отражение и в обновленном законодательстве о политических партиях.
При этом следует иметь в виду:
• гражданин Республики Казахстан может состоять членом только одной политической партии. Это положение никоим образом не ограничивает политические права граждан. Суть данного установления состоит в том, что каждая политическая партия осуществляет свою деятельность на основе устава и программы партии, в которых заложена реализация конкретных идей и политических воззрений. Из этого следует, что категорически не могут быть зарегистрированы две и более политические партии с идентичными идеологическими воззрениями. Кроме того, цели и задачи политических партий также должны отличаться друг от друга. Поэтому вполне логично, что гражданин, руководствуясь собственными идейными взглядами, должен выбрать одну из партий. Возможность граждан состоять в двух и более партиях может стереть грани между этими партиями, осложнит их взаимоотношения между собой и государством;
• принадлежность к политической партии не может быть основанием ограничения прав и свобод гражданина РК. Это означает, что политическая партия не может обуславливать принятие в ее члены отказом или ограничением каких-либо прав и свобод гражданина. Ни один госорган или госорганизация не имеют права ограничивать права и свободы гражданина из-за его принадлежности к той или иной партии (при поступлении на госслужбу, на работу, при рассмотрении обращений граждан и т. д.). Более того, данное ограничение не может использоваться и негосударственными организациями. Таким образом, можно констатировать, что партийная принадлежность гражданина к той или иной партии дает ему возможность, как и беспартийным гражданам, в полной мере пользоваться всеми правами и свободами, гарантированными гражданину Конституцией и иным законодательством;
• в п. 1 ст. 19 Конституции РК прямо прописано, что каждый вправе определять и указывать или не указывать свою национальную, партийную, религиозную принадлежность. Следовательно, каждый вправе указывать или не указывать свою партийную принадлежность. В контексте данного положения слово "каждый" подразумевает только граждан РК. Данная норма является достаточно гуманной и демократичной по своему содержанию, поскольку в условиях многопартийности и политического плюрализма она выражает свободу политических прав граждан состоять или не состоять в той или иной партии. То есть государство и его органы предоставляют возможность всем гражданам, без исключения, реализовывать свои политические права.
Далее, ст. 4 Закона РК "О политических партиях" определяются взаимоотношения государства и политпартий. Государство обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов. Из этого положения следует, что госорганы обязаны защищать права и законные интересы партий.
При этом под защитой государства находятся все законно зарегистрированные политические партии, независимо от того, являются они проправительственными или оппозиционными, поскольку все они равны перед законом. В данном аспекте весьма актуальным и целесообразным явилось предложение Касым-Жомарта Токаева о необходимости наличия в Парламенте оппозиционных партий: "Нам нужен институт парламентской оппозиции. Это новая общественная парадигма, то есть должны быть какие-то альтернативные взгляды и мнения, которые мы должны учитывать".
Можно констатировать, что это предложение Главы государства уже нашло закрепление в ст. 34–1 Закона РК "О Парламенте и статусе его депутатов" и в Законе РК "О внесении изменений и дополнений в Закон по вопросам о комитетах и комиссиях Парламента РК".
Кроме того, конкретизируя п. 2 ст. 5 Конституции РК о недопустимости незаконного вмешательства государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, п. 3 ст. 4 Закона РК "О политических партиях" также устанавливает запрет на незаконное вмешательство государства в дела политических партий и наоборот.
"Права и обязанности политических партий"
Все граждане РК имеют право вступать в политические партии. Однако законодательством устанавливаются определенные ограничения в отношении госслужащих. Так, депутаты Парламента, госслужащие не вправе занимать оплачиваемые должности в партиях. Госслужащие при исполнении должностных обязанностей, как уже было отмечено выше, руководствуются требованиями законодательства РК и не связаны решениями политических партий и их органов. Данное ограничение направлено на то, чтобы оградить госслужащих от любого, в том числе партийного давления на них извне. Публичный характер деятельности этих субъектов запрещает им отдавать предпочтение партийным интересам в ущерб интересам госслужбы. При исполнении своих служебных обязанностей они должны руководствоваться только законом, в котором выражена воля всего народа (принцип департизации).
Далее, запретом на создание в госорганах политических партий реализуется конституционное положение о недопустимости вмешательства общественных объединений в дела госорганов. Возможность создания организаций политпартий в госорганах может дезорганизовать их работу, отвлечь госслужащих от исполнения ими своих, определенных законом полномочий (принцип департизации).
Важно иметь в виду, что законом запрещаются создание и деятельность военизированных политических партий, а равно военизированных формирований при партиях. Весьма значимым является положение Закона РК "О политических партиях" о недопустимости пропаганды программных, уставных требований партий в учебном процессе организаций образования. То есть запрет этот распространяется на все, без исключения, образовательные учреждения, как государственные, так и частные.
Вместе с тем из этого положения не следует, что законом ограничивается деятельность политпартий. Напротив, запрещая партийную пропаганду в образовательных организациях, закон устраняет неравные условия различных партий, поскольку в учебных заведениях могут преобладать члены той или иной партии.
Статьей 5 Закона РК "О политических партиях" определены основы их создания и деятельности. Данная деятельность основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Политические партии свободны в определении своей структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных законом.
Организационная структура партий строится по территориальному принципу. В формировании политических партий по территориальному принципу не следует усматривать ущемления прав граждан, поскольку подобная практика партийного строительства существует во многих развитых странах мира.
Надо отметить, что статьей 15 Закона РК "О политических партиях" последним предоставлены весьма обширные права. Так, политические партии имеют право:
• распространять информацию о своей деятельности и пропагандировать свои цели и задачи;
• объединяться на добровольных началах в ассоциации (союзы), избирательные блоки;
• выдвигать кандидатов в Президенты РК, депутаты Мажилиса Парламента и маслихатов страны; при этом согласно статье 15-1, внесенной законом от 25 мая 2020 года, при утверждении партийных списков кандидатов в депутаты Мажилиса Парламента, маслихата политическая партия включает в них женщин и лиц, не достигших двадцатидевятилетнего возраста, в количестве не менее тридцати процентов от общего числа кандидатов;
• через своих представителей в маслихатах предлагать кандидатуры в депутаты Сената Парламента РК;
• создавать свои средства массовой информации;
• проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования;
• осуществлять иные права, предусмотренные законодательством РК.
Здесь уместно обратить внимание на такое новое и прогрессивное, демократичное по своему содержанию явление в формировании будущего депутатского корпуса, как праймериз или внутрипартийные выборы. Думается, что праймериз, как внутрипартийный демократический институт, будет способствовать формированию достойного депутатского корпуса и прочно войдет в функционирование в будущем всей многопартийной системы нашей страны.
Наряду с правами политические партии несут и ряд обязанностей:
• соблюдать требования Конституции и законодательства РК;
• обеспечивать каждому гражданину возможность знакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации;
• информировать регистрирующий орган об изменениях местонахождения постоянно действующего органа и данных о руководителях в объеме сведений, включаемых в Национальный реестр бизнес-идентификационных номеров;
• представлять органам государственных доходов отчет о своей финансовой деятельности в сроки и в объеме, установленные законодательством РК.
Законом установлены основания приостановления деятельности политической партии (статья 11), а также ее реорганизации и ликвидации (статья 14). В качестве крайней меры — ликвидации партии по решению суда (только по решению суда) установлены, например, в случаях:
• невыполнения требований Закона "О политических партиях";
• неустранения в срок, установленный судом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии;
• систематического осуществления деятельности, противоречащей уставу политической партии;
• осуществления деятельности, запрещенной законодательными актами РК, либо с неоднократным (не менее двух раз) или грубым нарушением законодательства РК;
• признания недействительной госрегистрации политпартии при установлении недостоверности сведений, содержащихся в документах, представленных для государственной регистрации, либо отмены их госрегистрации;
• двукратного подряд неучастия политической партии в выборах депутатов Мажилиса Парламента РК.
"Многопартийная система в стране сформировалась"
В соответствии с Законом РК "О политических партиях", источниками финансирования партий являются их собственные средства, формируемые из вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и негосударственных организаций РК, осуществляемых в порядке, установленном центральным исполнительным органом, обеспечивающим налоговый контроль за исполнением налоговых обязательств перед государством, при условии, что эти пожертвования документально подтверждены и указан их источник доходов от предпринимательской деятельности; бюджетных средств.
При этом не допускаются пожертвования политической партии и ее структурным подразделениям (филиалы и представительства) от иностранных государств, иностранных юридических лиц и международных организаций; иностранцев и лиц без гражданства; юридических лиц с иностранным участием; госорганов и госорганизаций; религиозных объединений и благотворительных организаций; анонимных пожертвователей; от граждан или негосударственных организаций РК, получающих гранты и иные средства от международных или иностранных неправительственных организаций. Все пожертвования, поступившие от вышеперечисленных лиц, зачисляются в доход государства по решению суда.
Кроме того, бюджетные средства ежегодно выделяются партиям, представленным в Мажилисе Парламента РК по итогам последних выборов. Размер бюджетных средств, выделяемых на финансирование деятельности политических партий, определяется в Законе "О Республиканском бюджете".
Ответственность за нарушение законодательства о политических партиях несут виновные в этом физические и юридические лица, в том числе должностные лица госорганов и лица, входящие в состав руководящих органов, политической партии, в соответствии с казахстанскими законами.
Так, п. 1 ст. 403 Уголовного кодекса РК предусмотрена ответственность за создание в госорганах организаций политпартий; п. 1 ст. 404 — ответственность за создание или руководство партией на религиозной основе; ст. 406 — за финансирование, предоставление помещения или имущества, а равно оказание иного содействия политическим партиям других государств, если эти деяния повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства
Статьей 489 Кодекса "Об административных правонарушениях РК" предусмотрена ответственность за финансирование политпартий иностранными юридическими лицами и международными организациями, юридическими лицами с иностранным участием, госорганами и организациями, благотворительными организациями; неопубликование годовой отчетности о финансовой деятельности политической партии в сроки и объеме, установленные законодательством РК; осуществление деятельности политической партии, ее структурных подразделений (филиалов и представительств) без перерегистрации в случаях, предусмотренных законодательством РК.
Вышеизложенное имеет целью дать гражданам представление о правовых основах функционирования в нашей стране политических партий, поскольку модернизация политической системы является одним из основных направлений в построении Нового Казахстана как Справедливого государства.
В заключение необходимо отметить, что процесс партийного строительства в Казахстане прогрессирует. Причем партийное строительство в РК уже осуществляется на достаточно развитой нормативно-правовой базе. На данном этапе можно утверждать о более или менее сформировавшейся в стране многопартийной системе. Политические партии Казахстана в настоящее время играют большую роль в построении в стране демократической правовой государственности, защите прав и свобод граждан.
