На пути к рациональному Парламенту: особенности эволюции
Модификации, которые были осуществлены в Казахстане, позволили укрепить потенциал Парламента, как постоянно развивающегося института, верховного законодательного органа страны и коллективного союзника Президента
В скором времени в Казахстане будут отмечать 25-летие новой модели парламентаризма. Первые выборы в созданный двухпалатный парламент состоялись в декабре 1995 года. Полномочия депутатов первого созыва начались с открытием первой сессии 30 января 1996 года.
Представительная власть, как форма проявления народной демократии, была издавна присуща казахстанскому обществу. Она видоизменялась в зависимости от существующей политической системы. В исторической и правовой литературе вопросы стадии возникновения и развития парламентаризма в Казахстане являются дискуссионными. Весьма распространена точка зрения о том, что традиции демократического обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам развития государства и права существовали еще со времен первых казахских ханств периода степной демократии. Серьезные государственные вопросы тогда решались на курултае, называемом иногда «древней формой парламента». Позже, когда страна находилась в составе Российской империи, вовлеченность в политические процессы и парламентаризм, более приближенный к современному, продемонстрировали представители казахской интеллигенции, бывшие депутатами Государственной Думы с 1905 года.
Советский период характеризовался отсутствием парламентаризма, поскольку он рассматривался как буржуазное явление. Республика Советов, и, соответственно, Советы народных депутатов, рассматривались как соответствующие более высокой стадии политического развития, находящейся между империализмом и коммунизмом.
Следует отметить, что в советское время формирование депутатского корпуса проходило на безальтернативной основе под жестким контролем Коммунистической партии. Кандидаты в депутаты подбирались по классовому, партийному, национальному, половозрастному и другим квотам, установленным партийными организациями. Высшие чиновники государственных органов, руководители партийных, комсомольских и профсоюзных органов выдвигались кандидатами в депутаты согласно занимаемой должности. В связи с вышеобозначенными процедурами проведение выборов часто приобретало формальный характер. Верховный Совет Казахской ССР впервые был сформирован на основе Конституций Казахской ССР 1937-го и 1978 годов, а затем Конституции Республики Казахстан 1993 года. За все время своего существования Верховный Совет избирался тринадцать раз.
В Казахстане с первых дней независимости усиление роли и влияния парламента было важной задачей становления и развития государственности. Основные принципы будущего политического устройства Первый Президент Нурсултан Назарбаев определил еще в 1991 году в своей книге «Без правых и левых». Одним из ключевых направлений своей политики по демократизации и модернизации страны он провозгласил развитие, усиление роли и влияния законодательной власти. Поэтому его часто называют основоположником современного казахстанского парламентаризма.
В истории его становления чрезвычайно важным стал период 1994-1995 годов. В это время (с апреля 1994 по март 1995 года) функционировал первый профессиональный парламент. Это Верховный Совет тринадцатого созыва, в котором 177 депутатов (предшествующий Верховный Совета двенадцатого созыва состоял из 360 депутатов) работали на постоянной основе. Но, несмотря на то, что он заложил предпосылки дальнейшего развития парламентаризма, его судьба оказалась драматичной.
Верховный Совет работал в наиболее сложный период государственного строительства, когда еще не была наполнена реальным содержанием система сдержек и противовесов, был не до конца определен статус и механизм разделения трех ветвей власти. 11 марта 1995 года Президент подписал Указ «О мерах, вытекающих из постановления Конституционного суда», на основании которого Верховный Совет был объявлен распущенным.
«Начало его работы, несомненно, войдет в казахстанский исторический календарь как одна из заметных вех в становлении новой государственности и демократии… Профессионального парламента у нас никогда не было, и мы вынуждены действовать методом проб и ошибок… Постепенно идет выкристаллизация полномочий Верховного Совета, обладающего новым статусом», - отмечал тогда председатель Верховного Совета тринадцатого созыва Абиш Кекилбаев.
В результате референдума, проведенного 30 августа 1995 года, была принята новая Конституция Республики Казахстан, устранившая противоречия прежней Конституции 1993 года. В нее была вложена новая модель парламентаризма, с использованием богатого опыта многих европейских государств, и парламент стал профессиональной, постоянно действующей силой.
Новая Конституция, за которую проголосовал 81,9% населения, принявшего участие в референдуме, не просто провозгласила принцип разделения власти. В Основном законе была закреплена конкретная система сдержек и противовесов для обеспечения политической стабильности. Важно также, что принцип разделения не противоречил единству власти, а предполагал согласованное взаимодействие ее ветвей. Конституция 1995 года, а также конституционные законы «О парламенте РК и статусе его депутатов», «О правительстве РК» «О судебной системе и статусе судей» урегулировали статус и функции каждой ветви власти.
В Конституции было закреплено, что парламент является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции. Таким образом, парламент стал состоять из двух палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. Кстати, само понятие «парламент» впервые официально было закреплено именно в Конституции 1995 года. Только после этого Нурсултан Назарбаев подписал Указ, имеющий силу Конституционного закона, «О выборах в РК», согласно которому процесс избрания депутатов в двухпалатный парламент состоялся в конце 1995 года.
Выступая на первой сессии нового парламента, Нурсултан Назарбаев отметил: «Мы стоим перед началом истинного, цивилизованного парламентаризма в Казахстане». В стране начала формироваться профессиональная депутатская среда. Право законодательной инициативы было предоставлено Президенту, депутатам Парламента и правительству. Таким образом, парламент стал полноценным коллективным политическим союзником президента в деле реформ.
Вскоре в книге «На пороге XXI века» Первый Президент Казахстана напишет: «Парламентаризм - это составная часть демократии. Но становление парламентаризма в странах СНГ проходит непросто... в новых условиях парламент должен выполнять уже иную функцию, роль которой возросла в условиях становления государственности и переходного периода. Это согласование социальных и национальных запросов, артикуляция их в общенациональный интерес, интерес государства, а значит – выражение воли всего народа».
В тенденциях современного казахстанского парламентаризма большую значимость имеют изменения и дополнения, внесенные в Конституцию. Например, в первый созыв нижней палаты Парламента на основе мажоритарной системы было избрано 67 депутатов. В 1999 году политическим партиям было дополнительно выделено 10 депутатских мандатов в Мажилисе, что свидетельствовало о поступательном развитии политической системы. Выборы в Мажилис прошли по новой, смешанной избирательной системе, 67 депутатов были избраны по одномандатным округам, а 10 - по партийному списку.
К началу XXI века, несмотря на трудности, государство и народ успешно решили стоящие перед Казахстаном исторические задачи и создали реальный фундамент устойчивого развития Казахстана. Политическая система президентской республики в полной мере выполнила свою историческую миссию. На новом этапе требовался переход к президентско-парламентской системе.
Парламенту была передана часть президентских полномочий. Немалое значение имело решение о представительстве Ассамблеи народа Казахстана (АНК) в Мажилисе: отныне 9 депутатов выбирались через АНК. Затем парламентаризм в Казахстане вступил в новую фазу. Сформировалась и стала эффективно функционировать система парламентских выборов, где выдвижение кандидатов происходит от политических партий на основе пропорциональной системы. Согласно внесенным в 2007 году поправкам, Мажилис стал формироваться по партийным спискам. Сначала Мажилис получился однопартийным, но после выборов в январе 2012 года, стал трехпартийным, каким он и является по сей день.
Выступая в сентябре 2012 года на открытии второй сессии парламента V созыва, Нурсултан Назарбаев подчеркнул: «Нынешняя трехпартийная модель парламента хорошо себя зарекомендовала. По всем принимаемым законом между правительством, а также всеми партийными фракциями и депутатскими группами найден политико-правовой консенсус».
Таким образом, сегодня верхняя палата Парламента Казахстана, Сенат, состоит из 49 депутатов, представляющих по два человека от каждой области, городов республиканского значения Алматы и Шымкент, и столицы Республики Казахстан города Нур-Султан. Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики Казахстан. Срок полномочий депутатов Сената составляет шесть лет. Нижняя палата, Мажилис, состоит из 107 депутатов, из них 98 избираются от политических партий по партийным спискам и 9 – АНК. Срок полномочий депутатов Мажилиса составляет пять лет.
В профессиональном сообществе сегодня сохраняют актуальность дискуссии о теории и практике парламентаризма. В политологической литературе, в комментариях и оценках специалистов продолжается полемика по поводу преимуществ и недостатков одно- или двухпалатной модели Парламента. Периодические переходы от однопалатности к многопалатности в ряде стран свидетельствуют об отсутствии четкой позиции о значимости верхней палаты для политической системы государства.
Согласно статистике Межпарламентского союза (его государства-члены представляют более 6,5 миллиардов из 7 миллиардов людей в мире), куда входит и казахстанский парламент, на 2020 год двухпалатный парламент имеется в 80-ти государствах, а однопалатный – в 112-ти. Причем анализ показывает, что нет прямой зависимости модели парламентов от того, унитарным или федеративным является то или иное государство.
В Казахстане с моделью давно определились. Здесь уверены, что разделение парламента на Сенат и Мажилис обеспечивает пропорциональное представительство интересов всего населения страны, в том числе в разрезе регионов. Депутаты нижней палаты избираются на всеобщих выборах, и в итоге представляют интересы всего народа. Сенат, избирается маслихатами регионов, представляя интересы столицы, городов республиканского значения и областей.
Две палаты по своей сути являются самостоятельными, независимыми друг от друга органами власти, но при этом взаимно дополняют друг друга. Каждый законодательный документ проходит двухуровневую экспертизу, сначала на уровне Мажилиса, затем на уровне Сената. В итоге существенно повышается качество и проработка принимаемых законов. То есть закон, после подписания в Мажилисе попадает на подписание в Сенат, и только после одобрения его депутатов (если не будет спущен в нижнюю палату на доработку) может поступить на подпись Президенту.
Так почти 25 лет назад начинала свой путь современная парламентская система страны, являющаяся сегодня самостоятельной ветвью власти, активно влияющая на принятие и реализацию всех государственных решений, способная адаптироваться к новым социальным и политическим условиям. Первый Президент Нурсултан Назарбаев заверил, что выборы в Мажилис седьмого созыва должны пройти в конституционные сроки. Правила выборов, как внутреннего политического соревнования не изменились.
Эдуард Полетаев, политолог
