Выборы градоначальника – непростая задача

Международный электоральный опыт свидетельствует о том, что в одной стране могут действовать разные системы выборов мэров - в зависимости от населенного пункта. В каждом государстве с учетом особенностей национальных интересов, политической и экономической жизни сложилась своя уникальная система, обеспечивающая эффективное решение вопросов, связанных с развитием территории, а также взаимодействия государства и народовластия. Об этом Liter.kz рассказал политолог Эдуард Полетаев.

После того, как в Казахстане впервые прошли прямые выборы акимов сельских округов, поселков и городов районного значения, начали высказываться мнения о том, что спустя определенное время можно было бы перейти к прямым выборам акимов крупных городов. Тем более, что последние часто подвергаются критике со стороны общественности, не все их проекты и решения встречают единодушное одобрение. Некоторые утверждают, что градоначальники действуют, не прислушиваясь к мнению горожан. Они назначаются «сверху», а когда избираются людьми, то становятся подотчетны им напрямую и будут нести ответственность за реализацию программы развития города.

Но если бы все решалось так просто. Прямые выборы – дело хорошее. Но, к сожалению, выбирать часто будут того, кто красивее «поет». Как только что-то не получается, часто сразу начинают обвинять систему, и тут становится трудно не обжечься на популизме. За повышением эффективности власти, как правило, следует повышение уровня комфортности жизни горожан в целом. Но управление большими городами является многосложной задачей - как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Например, как сообщают СМИ, итальянские политики не проявляют желания бороться за кресло мэра Рима. Партии вынуждены выдвигать в качестве кандидатов на выборы, которые пройдут осенью 2021 года, людей «из второго ряда». Дело в том, что в последние годы в городе возникло много проблем с транспортом, уборкой улиц, управлением государственными компаниями, которые пока не удается решить. Несколько градоначальников оказались замешанными в скандалах. Соответственно, разгребать завалы охотников мало.

Как отмечено в докладе российского комитета гражданских инициатив, опубликованного два года назад, «у мэров в России два пути - повышение или уголовное преследование». Мэрский корпус отличается большой неустойчивостью, что снижает стабильность муниципального управления, так как более 40% градоначальников находятся в должности от года до трех. В итоге позиция мэра становится менее привлекательной. Возможно, как раз с этим связано и то, что их квалификация снижается. Многие образованные люди не хотят идти на эти должности, учитывая, что они очень коррупционноемкие и вызывают большое количество уголовных дел.

Основной тенденцией современного экономического развития является повышение ответственности городов за решение социально-экономических вопросов и обеспечение устойчивого развития целой страны. В этой связи актуализируется вопрос о наиболее эффективных формах выборов градоначальника.

Городское управление в своем современном виде в развитых демократических государствах сформировалось в результате борьбы за власть, влияния в обществе, борьбы идеологий, а также проведенных муниципальных реформ. Обладая правами юридического лица, сложившиеся города имели право приобретать и распоряжаться общинным имуществом, в результате возраставшая их самостоятельность привела к определенной независимости в управлении хозяйственными делами, в последующем такое управление на местах стало называться местным самоуправлением.

В настоящее время местное самоуправление во многих странах играет ключевую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, страны в целом.

Сторонники прямых выборов часто ссылаются на Европейскую хартию местного самоуправления, подписанную всеми членами Совета Европы. В статье 3 Хартии написано, что местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Однако в Хартии ничего не сказано о том, что в каждом городе должен работать всенародно избранный мэр.

Представляется уместным изучить зарубежную практику избрания градоначальников. Известны несколько основных способов избрания должностного лица. В ряде стран мэр избирается самим населением прямым голосованием. Это определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления, но порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами. Такой вид избрания мэра действует, например, в Бразилии, в ряде муниципалитетов Германии, Канады и США.

В некоторых странах мэр избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться. Избрание советом мэров характерно для таких европейских стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия и Испания, а также для латиноамериканской Мексики и некоторых государств Африки (Египет, Тунис).

В отдельных странах способ избрания главы муниципального образования зависит от количества жителей. Например, в Венгрии бургомистры избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тысяч человек, а в более мелких - непосредственно населением.

Практика назначения градоначальников вышестоящим уровнем публичной власти встречается не только в странах Востока и на постсоветском пространстве, но и в Европе. В Бельгии и Нидерландах мэр назначается главой государства - монархом - по предложению соответствующего муниципального совета.

В России выборы мэра обычно проводятся в виде всенародного референдума среди жителей города (так называемые «прямые выборы»), когда кандидатом может стать любой житель. В 2000-х годах (после отмены выборов губернаторов) в нескольких городах прошла волна предложений заменить прямые выборы опосредованными - проводить выборы среди депутатов городской думы (и кандидат в мэры должен быть депутатом, и голосуют только депутаты).

Массово отказываться от прямых выборов мэра российские регионы стали после реформы местного самоуправления 2014 года. Она позволила им самостоятельно определять, каким образом они избирают глав муниципальных образований - напрямую, голосованием жителей, или голосованием в представительных органах власти. К настоящему времени в России прямые выборы мэров сохраняются лишь в семи областных и нескольких районных центрах.

В США выборы мэра традиционно проходят в жесткой борьбе между многими (иногда десятками) кандидатов. Стоит добавить, что бюджеты американских мегаполисов - таких, как Майами, Нью-Йорк или Чикаго - намного превышают бюджеты многих государств мира, и управлять таким городским хозяйством зачастую не проще, чем государством. В США мэров принято делить на «слабых» и «сильных». «Слабый» мэр – «первый среди равных» членов городского совета, избираемый не на прямых выборах. «Сильный» мэр намного меньше зависит от решений городского правительства. Фактически его полномочия в области назначений и оперативного руководства сопоставимы с полномочиями президента США.

В британской системе управления в городах и округах назначается по два мэра: мэр и лорд-мэр. Это два разных человека и разные должности. Если важные решения принимаются мэром, то роль лорд-мэра в основном церемониальная. Последнего, к слову, назначает специальный совет сроком на один год. В течение этого времени он представляет город на общественных мероприятиях, продвигает его на национальном и международном уровнях. Лорд-мэр также занимается вопросами ЖКХ.

Таким образом, на практике все больше стран переходят к муниципальным моделям, предполагающим наличие более сильного и самостоятельного института главы местной администрации. Отдельные муниципалитеты (например, в крупных городах) могут иметь свои управленческие особенности и тем самым выбиваться из общих характеристик. Немаловажную роль играют сложившееся в рамках соответствующего местного сообщества соотношение партийно-политических сил, особенности гражданского общества и личные качества градоначальников.

Да и муниципальные системы отдельных стран порой демонстрируют характеристики, не вполне присущие той категории, к которой они формально относятся. Так, отмеченное выше назначение сверху градоначальников в Бельгии и Нидерландах не вполне укладывается в рамки парламентской системы. Тем не менее - тенденция такова, что наблюдается все большее стирание различий между разными муниципальными моделями. А это ставит вопрос об их универсализации. Не случайно в современной западной политологической литературе уже говорится о возникновении некой единой «гибридной» системы, наиболее оптимальным образом адаптированной к условиям современного города и объединяющей в себе черты различных моделей.

Эдуард Полетаев