Дебюрократизация – шаг к избавлению от коррупции
Избыточная бюрократия и большой документооборот – одни из недостатков системы государственного управления. Всему виной множество правил и инструкций, регулирующие производственные процессы. Они как раз существенно ограничивают инициативу и творчество должностных лиц и сотрудников. При контроле реализации документов/поручений преобладают методы документационного контроля, обязательное востребование отчетной информации установленного формата. А проведение мониторинга хода исполнения поручений также не обходится без взаимных переписок.
“Долой бюрократию! Но как?”
Несмотря на успешную подготовку и завершение исполнения документов/поручений по форме и ужесточение действующих норм и требований, не всегда достигаются конкретные и измеримые результаты. Цифровизация и автоматизация бизнес-процессов проводятся медленными темпами, не все трудоемкие процессы подготовки документов и обработки информационных данных осуществляются в цифровом режиме, не снижается доля бумажных документов в общем документообороте. Борьба с бюрократией, принимаемые меры по сокращению документооборота и оптимизации процедур не дают конкретных результатов, никто не хочет «рубить сук, на котором сидит». При этом следует отметить, что слабые стороны бюрократии зачастую способствуют возникновению причин для появления коррупции.
Касым-Жомарт Токаев 13 апреля 2022 года подписал специальный указ о мерах по дебюрократизации деятельности госаппарата. Президент ставит задачи по оптимизации бизнес-процессов для достижения максимального эффекта в деятельности госорганов. А ведь изучить бюрократию – задача не из простых, а сформулировать при этом конкретные рекомендации или предложения по дебюрократизации – еще сложнее! Сложность темы усугубляется еще и тем, что в условиях снижения профессионализма госслужащих и слабой работы госаппарата бюрократия является одним из основных/доступных инструментов для решения задач по обеспечению развития экономики и управляемости бизнес-процессов. Современная практика совершенствования госуправления и его дебюрократизация ориентированы в первую очередь на обеспечение комфортности и высокого качества жизни населения и множество тем и направлений их реализации.
В Казахстане в данном направлении каких-либо серьезных исследований не проводились. Проведенные административные реформы ограничивались лишь реструктуризацией изначально выбранных органов госуправления или принятием неэффективных программ оптимизации документооборота в системе госуправления. При этом эти мероприятия зачастую претворялись в жизнь без проведения функционального анализа деятельности госорганов. Вопросы дебюрократизации госаппарата, сокращения административных барьеров, упрощения их прохождения, выработки мер по противодействию коррупции в системе органов госуправления страны за годы его независимости в достаточной мере не изучались. Поэтому было бы целесообразным обобщить текущую ситуацию в системе госуправления и попытаться выработать практические рекомендации по дебюрократизации на основе наблюдений, приобретенного опыта, упущенных возможностей должностных лиц и сотрудников в повседневной деятельности аппаратов государственного управления.
“Прозаседавшиеся и их бесконечные протоколы”
В системе госуправления обеспечение функциональной деятельности субъектов зачастую связано с проведением совещаний. При этом аппарат госоргана проводит большую работу по подготовке проектов: повестки дня, списка приглашенных, информационно-аналитических материалов по обсуждаемым вопросам, выступления руководителя, порядка ведения совещания руководителя, протокола и т. д. По итогам проведения совещания есть еще и процесс контроля протокольных поручений. По каждому из указанных бизнес-процессов готовятся документы разной сложности, которые сопровождаются их одобрением, согласованием, подписанием и рассылкой с затратой определенной части рабочего времени сотрудников. Как сократить внутренний документоборот и ускорить процессы?
Кого будут приглашать, также долго будет решаться, пока руководитель не одобрит список участников? Лучше звать на совещание наиболее компетентных людей по обсуждаемой проблеме. Часто приглашаемые стороны направляют представителей, которые на тот момент в меньшей мере загружены в производственных процессах. Поэтому будет правильным, если персональный состав участников будет определять и согласовывать с приглашаемой стороной сами руководящие должностные лица, так как приглашаемое лицо также назначается его руководителем. Это тоже экономит время рядовых сотрудников на подготовку совещания и повысит ответственность приглашаемой стороны не делегировать некомпетентных лиц.
Существует практика использования к совещанию информационно-аналитических материалов и документов по обсуждаемым вопросам, накопленных в собственной базе данных госоргана. Они потом преобразуются в удобный формат для работы модератора и участников совещания. Возможно, это экономит им время, но не сотрудникам – организаторам совещания. Но использование информации, размещенной в гособъектах информатизации соответствующих госорганов, часто требует дополнительного подтверждения достоверности, аутентичности и актуальности сведений. Было бы правильно разработать единые требования и нормы ко всем информационным ресурсам, размещаемым в базах данных госорганов и учреждений. Это можно реализовать в рамках интеграции всех гособъектов информатизации. При этом содержание, формат и структура информационно-аналитических материалов госорганов должны быть такими, чтобы при подготовке проектов документов или в процессе исполнения поручений их можно было бы использовать без дополнительного подтверждения и обработки. Сегодня современные цифровые технологии имеют неограниченные возможности для реконструкции информации любой сложности в нужный формат с учетом и в рамках внутреннего и межведомственного взаимодействия любых субъектов. При этом в условиях бурного развития цифровых информационных технологий каждый госорган обязан иметь специальное структурное подразделение или ответственное должностное лицо по размещению в установленном порядке собственных информационных продуктов.
Что касается подготовки проектов выступления и порядка ведения совещания руководителя, то они практически отодвинули на второй план инициативу и активность участия модератора в подготовке совещания и в проявлении им творческих навыков при рассмотрении вопросов. Сильный, грамотный и компетентный руководитель никогда не позволит направить себя в заданные рамки в ходе проведения совещания и обсуждения вопросов.
Аппарат заранее готовит проект протокола, проводит внутреннее согласование с заинтересованными участниками и предварительно получает одобрение руководителя. Готовые проекты протокольных решений экономят время проведения совещания и на их обсуждение, но их следует принимать только за основу и обсудить в последнюю очередь. В противном случае это то же самое, как предварительное согласование проекта протокола путем заочного голосования заинтересованных сторон и лиц без/до проведения совещания. Если на совещании всегда будет принято четко выверенное со всеми участниками решение, то не было бы необходимости нормативно регламентировать сроки согласования итогового протокола (это необоснованная затрата времени) после завершения совещания. Отсюда вывод: можно заранее не готовить проект протокола, при необходимости всегда есть аудио-, видеозаписи, стенограммы для уточнения спорных вопросов.
“Слишком много промежуточных исполнителей”
Большой объем документооборота приходится на процесс контроля протокольных поручений. За исполнением поручений назначается отчетность, конечные исполнители, которые в установленные сроки предоставляют отчетные информации об их исполнении. Если поручение исполнено в срок, в соответствии с заданием и в полном объеме, только тогда работа будет принята и снята с контроля. Если нет, то в ход пойдут промежуточные переписки, которые всегда служили для уточнения или исправления погрешностей изначально необоснованно заложенных сроков и подходов как при подготовке проекта поручения, так и в процессе его исполнения. Здесь было бы целесообразным прекращать (запрещать) все промежуточные переписки, связанные с ходом исполнения поручений.
В работу должны быть приняты только итоговые документы (к установленному сроку исполнения) с описанием конечных результатов. Это в разы сокращает бюрократию в госорганах. Вся промежуточная работа до полного завершения исполнения поручения должна проводиться без какой-либо переписки, в рабочем порядке, путем оперативного взаимодействия заинтересованных сторон. При этом выводы и оценка выполненной работы должны производиться только по итоговым отчетным документам закрепленных конечных исполнителей. Это не только повысит качество и объективность подготовки итоговых отчетных документов, но и позволит повысить практические/оперативные навыки и умения должностных лиц управлять бизнес-процессами во всех звеньях государственного управления. Это также повысит ответственность авторов поручений изначально устанавливать понятные и реальные задачи, сроки их исполнения.
В идеале в вопросах оптимизации бизнес-процессов совещаний необходимо разработать какой-то единый, типовой, наиболее правильный порядок проведения совещаний. Это в перспективе позволило бы создать модуль по их автоматизации, способный охватить все форматы проведения производственных совещаний.
Также необходимо отметить, что для снижения бюрократии следует сокращать промежуточных исполнителей. К примеру, Аппарат Правительства часто выступает промежуточным исполнителем между Администрацией Президента и конечными исполнителями-госорганами, а центральные госорганы – по отношению к местным исполнительным органам. Пришло время четко различать понятия «ответственный исполнитель, соисполнитель и конечный исполнитель» и регламентировать (разграничить) их функциональные обязанности и полномочия в процессах реализации и отчетности по контрольным документам/поручениям. Назначение промежуточных исполнителей (если даже соисполнители или конечные исполнители им подведомственны) заключается только в координации процесса исполнения, в экспертной оценке результатов и в оказании конечному исполнителю методической, юридической или другой консультационно-технической помощи. Есть даже тенденция, когда сводный ответственный исполнитель не утруждается проанализировать или обобщать ответные информации соисполнителей и предоставить автору поручения свои обоснованные экспертные выводы и заключения.
Таким образом, путем оперативного участия (в рабочем порядке) промежуточных исполнителей в процессе реализации поручения, и обеспечив прямую отчетность конечных исполнителей перед авторами поручения, также можно сократить общий документооборот в системе госуправления.
При разработке проектов поручений в госорганах необоснованно часто применяют «дежурную» форму завершения реализации поручения «предоставление информации», это безусловно увеличивает общий документооборот. В соответствии с требованиями Указа Президента № 976, кроме истребования необходимой отчетной информации, регламентированы также такие не менее эффективные пути осуществления контроля, как заслушивание и обсуждение отчетов, ревизии, проверки с выездом на место и другие. Только истребование отчетной информации, а также длинный шлейф накопленных документов усложняют дальнейший процесс контроля в целом, даже рамках мониторинга отдельно взятого документа/поручения. При этом также снижается ответственность закрепленных исполнителей поручений за конечные результаты. Поэтому сам процесс постановки на контроль документа/поручений и закрепление/распределение ответственности большого количества исполнителей за конечный результат необходимо упорядочить при необходимости, для этого целесообразно было бы разработать специальные критерии и признаки.
“Золотая середина бюрократизма”
Необходимо отметить о целесообразности практики проведения ревизии действующих контрольных документов/поручений на предмет их дублирования и актуальности. Было бы еще лучше, если новый проект документа/поручения до ввода его в действие изначально ответственным субъектом будет проверен на соответствие указанным выше критериям в соответствии с установленными процедурами. Это требует разработки измеряемых показателей дублирующих и неактуальных документов/поручений, содержания которых при наличии специально разработанных программ можно было бы оценивать также в автоматизированном режиме.
Действующие структуры управления бизнес-процессами являются чрезмерно вертикальными, большая часть решений, в том числе по контрольным документам/поручениям, принимаются централизованно первым руководителем. Необходимо развивать прямые горизонтальные связи между структурными подразделениями госорганов, участвующих в реализуемых документах/поручениях. При этом большая часть вопросов, связанных с процессом их реализации, можно было бы делегировать на горизонтальные уровни управления. Сегодня это является одной из причин отсутствия оперативного межведомственного взаимодействия и неумения принимать самостоятельные решения руководящих должностных лиц среднего звена. Отсюда вытекает необходимость не вносить промежуточные и частные вопросы на уровень первого руководителя. Это устранит необоснованные бюрократические межведомственные преграды и коллективную безответственность, повысит ответственность руководителей среднего звена за конечные результаты и за принятие оперативных решений в рамках делегированных им компетенции. При таком раскладе центров принятия решений ускоряются сроки необходимых переписок, запросов и ответов с заинтересованными сторонами бизнес-процессов.
Дебюрократизация – это не только сокращение бумажной волокиты, это также работа по совершенствованию/оптимизации действующих правовых норм и требований, так как они также являются основным источником принятия неправильных решений. В этой связи работы по подготовке экспертизы к проектам постановлений Правительства, принимаемых в соответствии с нормами, установленными регламентом, на признаки противодействия коррупции, также выдвигает важность объективного отслеживания и регулирования хода их проведения.
Возможно, пришло время для внедрения элементов корпоративного управления. В системе госуправления управляют бизнес-процессами политические и административные госслужащие. Первые как собственники и инвесторы являются ответственными по защите интересов государства и обеспечивают стратегическое управление. Вторые как менеджеры управляют бизнес-процессами госаппарата в оперативном режиме в рамках делегированных им прав и полномочий и обеспечивают отчетность перед политическими должностными лицами, а также осуществляют комплекс мер и правил по управлению менеджментом. При этом разгружая первых от участия по принятию промежуточных и частных решений при исполнении документов/поручений, а также возложив вторым больше ответственности и полномочий, получив дополнительную возможность сократить сроки и количество рассматриваемых документов. Для этого в соответствии с принципом управленческой ответственности руководителей отраслевых структурных подразделений следует наделять специальными полномочиями по использованию и развитию горизонтальных связей при работе с заинтересованными ведомствами. В результате такой децентрализации управления бизнес-процессами вторые на суд первых периодически вносят только наиболее важные вопросы/решения и сводные отчеты по итогам своей деятельности.
Таким образом, в определенной степени можно снизить бюрократию в целом в процессах проведения совещаний. Оперативные процессы проведения совещаний не терпят не только большого количества документов, но и сложных регламентирующих норм и требований.
Постановка на контроль документа/поручения с обязательным востребованием отчетной информации не должна быть основным инструментом для обеспечения их реализации. Здесь более эффективным инструментом будет безбумажный текущий мониторинг бизнес-процессов и оперативное заслушивание конечных исполнителей с выездом на место.
Только сокращение избыточных документов и бюрократии позволяют уделить рабочее время должностных лиц и сотрудников на прямые оперативные контакты и горизонтальные взаимодействия с участниками бизнес-процессов, а также для офлайн/онлайн-работы с гражданами при оказании им государственных услуг.
Задачи, поставленные Главой государства, своевременны и актуальны. Таким образом, каким должен быть уровень бюрократии для эффективного управления и достижения конкретных результатов в бизнес-процессах госаппарата? В идеале бюрократия – отлаженный механизм, неподверженная коррупции, у которой нет никакого другого интереса, кроме как качественно и рационально выполнить работу. Бюрократия как некий аппарат управления всегда необходима, но избыточное администрирование создает условия для коррупции. Поэтому есть смысл говорить, что вопрос об уровне бюрократии, при котором, возможно, будут минимальные риски появления коррупции, всегда будет актуальным.
Каждое действие по дебюрократизации приближает бизнес-процессы хотя бы на один шаг к избавлению от коррупции… Возведенные исполнителями необоснованные трудности для реализации задач бизнес-процессов приводят к тому, что вместо законных регуляторов производственных отношений занимают иные интересы. Поэтому «кадры, решающие все» обязаны принимать решения, исходя из целей, установленных правом, и общественно одобряемых культурными и моральными нормами, им необходимо прививать общечеловеческие ценности. Больше бюрократии плохо, меньше бюрократии тоже плохо. Поэтому важно найти золотую середину бюрократизма и баланс интересов сторон, когда кадры будут стремиться работать эффективно, честно, на благо обществу и государству.
Муталап Абсаттаров, кандидат технических наук, доцент
