Институт президентства - оплот государственности
24 апреля 1990 года в Казахстане был впервые учрежден институт президентства, и на состоявшемся тогда заседании Верховного Совета Президентом Казахской ССР был избран Нурсултан Абишевич Назарбаев. Эти знаковые события положили начало становлению института президентства, сыгравшего ключевую роль в укреплении государственности и суверенитета Казахстана, а также успешном развитии нашей страны.
Автор: Махмуд Касымбеков, Руководитель Канцелярии Первого Президента Республики Казахстан – Елбасы.
Создание современной системы управления, ее последующая модернизация и адаптация сообразно изменению спектра задач, стоявших перед государством на разных этапах социального и экономического развития, явились большой заслугой Первого Президента Н.А.Назарбаева. Особенностью этого процесса стало его вызревание еще в недрах существования советской политической системы, который затем получил свое логическое завершение уже в условиях независимого Казахстана.
Как показал ход истории, партийно-государственный механизм функционирования государственной власти, действовавший в Советском Союзе и странах социалистической системы, проявил свою несостоятельность в разрешении глобальных экономических, социальных и политических задач, став препятствием на пути общественного развития.
Так, к началу 1990-х годов стал очевиден вакуум власти, обусловленный утратой руководящей роли Компартии в жизни республики. Прежние властные институты и структуры, сохранившие рудименты советской административно-командной системы, не соответствовали требованиям нового типа общественного устройства. Попытки архаичной системы советов депутатов во главе с Верховным Советом, совмещавшей в себе функции представительной, исполнительной и законодательной власти, обеспечить полноценное руководство оказались безуспешными. Реалиями тех лет стали митинги, забастовки и другие массовые проявления протестной активности, отражавшие рост социальной напряженности из-за широкого спектра назревших проблем, которые требовали их скорейшего и эффективного решения.
Недостатки старой модели управления – бюрократизм, непрофессионализм, отсутствие персональной ответственности органов и должностных лиц были налицо. Понимая, что придать стране необходимый импульс может только изменение прежней структуры управления, Нурсултан Назарбаев активно работал над внедрением принципа четкого разделения ветвей власти. Благодаря этим усилиям в стране постепенно сформировались ключевые политические институты в лице сильной президентской власти, двухпалатного профессионального парламента и независимой судебной системы.
Отправным моментом трансформации политической власти в республике явилось учреждение поста Президента Казахской ССР 24 апреля 1990 года. К тому времени Нурсултан Назарбаев был признанным лидером советского Казахстана, имевшим за своими плечами опыт успешной работы на высших партийных и хозяйственных должностях. Среди населения республики он пользовался широкой известностью и высоким авторитетом, поэтому его избрание на должность Президента Казахской ССР на безальтернативной основе было очевидным.
Это событие ознаменовало собой учреждение в структуре управления республики нового государственного института, необходимость которого была обусловлена объективными причинами. Прежде всего, практика политических процессов в мире показывает, что в кризисные моменты государство значительно усиливает свою роль путем повышения концентрации власти. Происходит расширение его функций и полномочий для оперативного решения неотложных задач. Применительно к Казахстану речь шла о новой форме государственного устройства, которая могла бы стабилизировать и укрепить общество, переживавшее системный кризис, сопровождаемый резким снижением жизненного уровня, социальной дезориентацией и многими другими сложными проблемами.
Помимо мобилизирующего, высокую актуальность имели и другие факторы. Среди них – необходимость осуществления реального суверенитета, стратегического планирования и реализации намеченных преобразований, выстраивание эффективной внешней политики. Кроме того, очень серьезное значение имели полиэтничный и поликонфессиональный состав населения, огромные масштабы территории республики, наличие обширных зон экологического бедствия – территорий Семипалатинского ядерного полигона, Приаралья и других подобных мест.
Лишь институт президентства, наделенный необходимыми властными полномочиями, был способен обеспечить устойчивость формировавшейся новой модели управления, политическую и экономическую стабильность. В транзитный период в условиях экономического хаоса, кардинальных политических, социальных, культурных перемен, происходивших на фоне правового нигилизма, слабости нарождающихся институтов политических партий выбор президентской формы правления в Казахстане явился единственно верным решением.
В целом институт президентства стал стержневой опорой всей конструкции государственного управления суверенного Казахстана. Его становление проходило в рамках общего процесса перехода от республики Советов, основанной на принципе полновластия Советов народных депутатов, к президентской республике, предусматривающей разделение власти.
Впервые указанный принцип был закреплен благодаря усилиям Нурсултана Назарбаева в принятой в октябре 1990 года Декларации «О государственном суверенитете Казахской ССР». Согласно ее положениям, существовавший тогда Верховный Совет представлял законодательную ветвь власти, Президент – распорядительно-исполнительную, Верховный Суд – судебную ветвь власти.
Тогда же началось реформирование избирательной системы. Так, благодаря принятию Закона «О выборах Президента Казахской ССР» 16 октября 1991 года был утвержден новый порядок избрания главы государства – всенародным голосованием. На первых подобных всенародных выборах в Казахстане 1 декабря 1991 года Нурсултан Назарбаев был избран с 98,8% голосов при явке избирателей, составившей 88,2%.
В рамках принятого Верховным Советом Казахской ССР 20 ноября 1990 года Закона «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» Президент являлся одновременно и главой республики, и главой высшей исполнительной и распорядительной власти.
Дальнейшее укрепление института президентства происходило в условиях развития Казахстана как суверенного государства. Так, статус Президента Республики Казахстан был впервые определен на конституционном уровне. Данное положение закрепил Конституционный закон от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан».
В 1992-1993 годах шел процесс формирования президентской власти, обусловленный необходимостью ликвидации дублирования, конкуренции местных администраций и старых советов депутатов. Прежние исполкомы были преобразованы. Согласно Закону Республики Казахстан от 10 декабpя 1993 года «О местных пpедставительных и исполнительных оpганах Республики Казахстан» появились главы местных администраций. Были созданы новые местные представительные органы – маслихаты.
Однако дискуссии о целесообразности президентской или парламентской формы управления, нежелание Верховного Совета передавать ряд контрольных функций Президенту, вносили серьезные сложности в вопрос разграничения властных полномочий. Таким образом, проблема четкого определения полномочий Парламента и Президента приобрела особенно значимый и неотложный характер.
Так, в рамках Конституции 1993 года Президент Республики Казахстан в качестве главы государства осуществлял руководство единой системой исполнительной власти. Правительство в лице Кабинета Министров несло ответственность как перед Президентом, так и Верховным Советом. В свою очередь данный орган имел право самостоятельно принимать и вносить изменения и дополнения в Конституцию, принимать решения о референдуме, а также давал согласие на назначение Президентом республики Премьер-министра и других вышестоящих должностных лиц государства. Столь чрезмерная концентрация властных полномочий Верховным Советом противоречила принципу разделения властей. Несовершенство положений Конституции 1993 года, в том числе отсутствие в ней механизмов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной ветвями власти, приоритетов и целей развития казахстанского общества создавало ситуацию политической нестабильности. Реальностью становилось фактическое двоевластие, при котором наряду с действующей вертикалью президентской власти сохранялась структура Советов.
Подобные противоречия и неясности были окончательно сняты в новой Конституции, одобренной на общенациональном референдуме 30 августа 1995 года, в котором приняли участие 90,6% всех граждан страны. При этом 90% из них проголосовали за новый Основной закон, предварительное обсуждение которого имело широкий и открытый характер: было внесено порядка 30 тысяч замечаний и предложений, более 1100 поправок было включено в текст новой Конституции. Согласно новому Основному закону народ Казахстана был провозглашен единственным источником власти, а ключевыми принципами государственности были провозглашены общественное согласие, политическая стабильность, экономическое развитие, казахстанский патриотизм, решение демократическими методами самых важных вопросов государственной жизни.
Согласно данному документу в Республике Казахстан закреплялась президентская форма правления, что обусловило изменение механизма распределения властных полномочий.
Институт президентства стал центральным звеном политической системы, представляя собой политико-правовую надстройку над другими ветвями власти. Такой высокий статус обеспечивал их эффективное взаимодействие, позволял Главе государства выступать верховным арбитром и гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Правительство возглавило систему исполнительных органов, руководило их деятельностью и принимало самостоятельные управленческие решения. Президент сохранял ключевую прерогативу в формировании Правительства, определении стратегических направлений его деятельности, а также подотчетности Правительства перед Президентом. В Конституции были продекларированы ориентиры демократической модернизации, закреплен принцип разделения властей и сформулирован механизм сдержек и противовесов.
В рамках данной Конституции был закреплен статус нового государственного органа – Конституционного Совета, который сменил прежний Конституционный Суд. По мнению Первого Президента Казахстана Н.А.Назарбаева, «в условиях президентской формы правления Конституционный Совет является наиболее оптимальной моделью органа, призванного стоять на страже конституционной законности. Он не только обеспечивает конституционный контроль за соответствием принимаемых законов Конституции, но и служит своего рода дополнительным фильтром, гарантирующим качество принимаемых в стране законодательных актов. При этом он стоит в стороне от политических баталий». Кроме того, в новой Конституции признавался институт местного самоуправления, что создавало возможности для принятия решений на локальном уровне.
Конституция позволила повысить эффективность государственной власти, поскольку четко определяла сферу деятельности ее каждой ветви. Новый Основной закон способствовал установлению периода стабилизации политического процесса в Казахстане и его дальнейшему развитию в конструктивном русле. Это дало возможность сосредоточиться на работе по долгосрочному стратегическому планированию, получившей свое отражение в Послании Президента «Казахстан-2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» 1997 года. Этот стратегический документ был подкреплен рядом последующих указов Главы государства, конкретизирован в его ежегодных посланиях и обеспечен программами Правительства. Казахстан стал одной из немногих стран постсоветского пространства, который уже в тех сложных условиях социально-экономической трансформации, решал не только текущие вопросы, но и ставил перед собой цели и приоритеты будущего развития.
В целом благодаря сформированной модели сильной президентской власти удалось достигнуть главного: вывести страну из тяжелого кризиса 1990-х годов и осуществить системные меры по ее модернизации. Так, после прекращения деятельности Верховного Совета в марте 1995 года Президент Казахстана временно принял на себя дополнительные полномочия. Взяв огромную историческую ответственность за судьбу страны в столь тяжелый период, Нурсултан Назарбаев приложил все свои силы, управленческий опыт и знания для ускорения хода реформ, способствуя формированию в сжатые сроки необходимой законодательной базы.
Итоги республиканского референдума о продлении полномочий Президента, состоявшегося 29 апреля 1995 года, продемонстрировали мощный уровень общественной поддержки инициатив и политики Нурсултана Назарбаева. За продление полномочий Н.А.Назарбаева проголосовало 7 932 834 человека, или 95,46% от принявших участие в референдуме. Казахстанцы увидели весомые результаты проводившихся реформ, осознавая важность сохранения политической стабильности и общественного согласия в процессе масштабных преобразований.
В последующие годы народная поддержка политического курса Первого Президента лишь укреплялась, и ярким свидетельством тому стали результаты всех президентских выборов в стране.
Так, на состоявшихся 10 января 1999 года за Н.А.Назарбаева проголосовало 5 846 817 человек, или 79,78% от общего числа принявших участие в голосовании избирателей. На прошедших 4 декабря 2005 года за Н.А.Назарбаева отдали свои голоса 6 147 517 человек, или 91,15% избирателей, принявших участие в голосовании. По итогам прошедших 3 апреля 2011 года выборов Президента, в которых приняли участие 8 279 227 человек, 95,55% проголосовали за Н.А.Назарбаева. Последние выборы Президента, состоявшиеся 26 апреля 2015 года, в которых принял участие Н.А.Назарбаев, стали примером высочайшего уровня общественной поддержки его государственной деятельности. Из принявших участие в голосовании 9 090 920 человек, за Первого Президента отдали голоса 97,75% избирателей.
Однако располагая столь впечатляющим уровнем общенародного доверия, Нурсултан Назарбаев твердо придерживался избранной им стратегии на демократическое, конструктивное разрешение непростых вопросов политического транзита. Примерами тому стали сокращение срока президентских полномочий на один год в результате выборов 10 января 1999 года, а также за счет внеочередных выборов Президента Республики Казахстан 3 апреля 2011 года – почти на два года.
Таким образом, концентрация властных полномочий в период преодоления кризиса и становления системы управления явилась необходимым условием решения сложных проблем становления нового, ориентированного на либеральные ценности, общества в Казахстане. Будучи убежденным приверженцем прогрессивного вектора развития, Нурсултан Назарбаев последовательно осуществлял меры, направленные на продвижение процесса демократизации. Так, в Послании народу Казахстана 1998 года им были предложены поправки в Конституцию страны, которые касались совершенствования избирательной системы, обеспечения честных и свободных выборов, повышения роли политических партий, расширения полномочий Парламента, развития гражданского общества, обеспечения свободы прессы, формирования независимой судебной системы, увеличения представительства женщин в органах власти.
Принятый Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» придал импульс дальнейшему развитию политических институтов страны. Впервые в истории политической системы Казахстана был введен принцип пропорционального представительства в избирательной системе. Количество депутатов Мажилиса увеличивалось до 77 депутатов, из них 10 депутатов избирались по партийным спискам. Существенно расширялись полномочия Парламента в вопросах изменения Конституции и контроля над Правительством. Важнейшим инструментом независимой судебной системы стало учреждение суда с участием присяжных. Было также утверждено положение о порядке замещения поста президента в случае кончины или отставки, которое предусматривало следующую последовательность: Председатель Сената – Председатель Мажилиса – Премьер-министр. Срок полномочий Президента был увеличен до семи лет, депутатов Сената – до шести, депутатов Мажилиса – до пяти лет.
Положительные результаты осуществленных реформ в стране, достигнутые под руководством Нурсултана Назарбаева в наиболее ответственный период становления государственности, нашли широкое признание в обществе и обусловили принятие парламентом страны Конституционного закона РК от 20 июля 2000 года «О Первом Президенте Республики Казахстан». В целях обеспечения преемственности основных направлений внутренней и внешней политики Казахстана, дальнейших социально-экономических и демократических преобразований в стране депутаты определили политико-правовое положение Первого Президента как основателя нового независимого государства, Елбасы, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина. За Первым Президентом, в силу его уникальной исторической миссии, закреплено пожизненное право обращаться к народу Казахстана и государственным органам с инициативами, которые подлежат обязательному рассмотрению, выступать перед Парламентом, на заседаниях Правительства, возглавлять Ассамблею народа Казахстана и Совет Безопасности, входить в состав Конституционного совета.
Между тем нарастание положительной динамики в начале 2000-х годов в социально-экономическом развитии страны обусловило актуализацию новых общественных запросов и требований к политической системе страны.
Чутко реагируя на динамичные процессы развития, Нурсултан Назарбаев в 2002 году инициировал общенациональный диалог о будущей либерализации общества и продвижении политических реформ. В течение нескольких лет этот диалог проходил в формате комиссий республиканского уровня с участием широкого спектра общественно-политических сил, представителей гражданского общества, известных политических деятелей и экспертов, а также государственных структур. В результате этой работы Президент Нурсултан Назарбаев внес пакет соответствующих предложений в Основной закон. 21 мая 2007 года Парламентом страны был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК». Эта конституционная реформа обозначила вектор движения по направлению к президентско-парламентской форме правления, соответствуя тренду либеральных политических преобразований. Изменения предусматривали перераспределение властных полномочий и повышение роли Парламента. Облегчалась процедура выражения Мажилисом вотума недоверия как Правительству, так и каждому министру. Парламент получал право формировать две трети Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета. Премьер-министр назначался Президентом с согласия большинства депутатов нижней Палаты. Конституционная реформа также обозначила переход на пропорциональную избирательную систему. Увеличивалось до 154 человек количество депутатов Сената и Мажилиса. Развитие получало местное самоуправление, основой которого становились маслихаты. В частности, срок полномочий депутатов местных представительных органов увеличивался до пяти лет. Упрощалась процедура выражения маслихатом недоверия акиму.
Совершенствовалась судебная система, функции по отбору кандидатов на должность судей передавались в ведение Высшего судебного совета. Предусматривались меры по укреплению Ассамблеи народа Казахстана путем предоставления этому органу конституционного статуса и обеспечения его представительства в Парламенте страны. Срок должностных полномочий Президента был определен в пять лет вместо прежних семи.
Кроме того, предусматривались практические действия, направленные на дальнейшую демократизацию институтов государства и общества. Реформа 2007 года стала ярким свидетельством политического реализма и стратегического видения Первого Президента Н.А.Назарбаева, результатом общего стремления упрочить устои государства на долгосрочную перспективу.
Одновременно в 2001-2006 годы в стране осуществлялись меры по децентрализации и передаче некоторых функций государственной власти на места. Вносились изменения в законодательство о выборах, на экспериментальной основе были проведены выборы акимов низового уровня. Кроме того, была внедрена практика отчетов всех акимов перед населением, а также приняты меры по вовлечению неправительственных организаций в реализацию государственного социального заказа.
В Послании народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» от 28 февраля 2007 года Нурсултан Назарбаев подчеркнул необходимость формирования казахстанской модели политического транзита. Ее особенностями, по мнению Главы государства, явились: сохранение президентской формы правления, поэтапность реформ, сбалансированность принимаемых решений, консолидация основных политических сил.
Как показал ход развития политического реформирования в Казахстане, институт президентства сыграл ключевую роль в этом процессе, являясь инициатором и проводником преобразований. Выступая на международной научно-практической конференции «Конституция – основа демократического развития государства», посвященной 15-летию действующей Конституции Нурсултан Назарбаев отметил: «В Казахстане при абсолютной поддержке народа утвердилась сильная президентская власть. В условиях становления государственности, социальной, экономической и политической модернизации верховная власть не имеет права быть слабой. Это показал неудачный опыт государственного строительства во многих странах постсоветского пространства. За 15 лет конституционного развития в Казахстане не было ни одного политического кризиса. Все вопросы решались на основе конституционных положений о взаимодействии ветвей единой государственной власти».
В последующие годы процесс реформирования казахстанского общества продолжил свое поступательное развитие. В марте 2015 года Нурсултан Назарбаев озвучил программу Пяти институциональных реформ, нацеленных на модернизацию государственного аппарата, обеспечение верховенства закона, индустриализацию и диверсификацию экономики, укрепление казахстанской идентичности и формирование транспарантного и подотчетного государства. Их достижение предполагало последующую поэтапную реализацию конституционной реформы, предлагающей перераспределение властных полномочий от Президента к Парламенту и Правительству. 11 января 2017 года была создана рабочая группа по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти. Обсуждение проекта конституционных поправок обрело общенародный характер, в котором приняли участие около двух миллионов человек. Поступило шесть тысяч предложений, затрагивавших две трети статей Конституции.
Таким образом, принятый 6 марта 2017 года Парламентом, а затем подписанный 10 марта 2017 года Президентом Н.А. Назарбаевым Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК» вводил поправки в 25 статей Основного закона. Казахстан вступил в более глубокий этап политической модернизации. Конституционная реформа значительно усиливала роль Парламента в государственных делах и при формировании Правительства. Правительству передавались полномочия по управлению экономикой, тем самым оно обретало большую степень самостоятельности. Модернизировалась конституционная основа правоохранительной и судебной систем. Укреплялась система конституционного контроля. Из компетенции Президента были исключены полномочия по изданию законов, указов, имеющих силу законов, упразднено право отменять и приостанавливать акты Правительства и Премьер-министра. Кроме того, расширение полномочий Парламента открыло новые возможности перед политическими партиями.
Новые изменения придали политической системе большую степень демократичности, усилили сбалансированность, гибкость и эффективность государственной власти при сохранении сильной президентской власти. Таким образом, в январе – марте 2017 года была реализована казахстанская модель политической модернизации и тем самым созданы необходимые условия для дальнейшего устойчивого развития страны.
В целом процессы становления и развития новой политической системы в Казахстане, ее модернизация и адаптация согласно меняющимся реалиям и вызовам времени, инициировались и происходили при прямом участии Нурсултана Назарбаева. Созданный институт президентства явился системообразующим фактором политической стабильности, стержневой опорой государственности, а также ключевым драйвером системных реформ в стране. Была сформирована оптимальная модель административно-государственного управления с четкой вертикалью государственной власти, включающая ответственное компактное правительство, профессиональный парламент, независимый суд, исполнительные структуры самоуправления в регионах. Все это в комплексе составило единый системный государственный механизм власти.
Подобная модель способствовала конструктивному взаимодействию между ветвями власти, позволила избежать политические кризисы, имевшие место в ряде постсоветских государств, обеспечить поступательное, системное развитие Казахстана на пути рыночной экономики и продвижения процесса демократизации.
Приняв 19 марта 2019 года решение о сложении президентских полномочий, Нурсултан Назарбаев создал необходимые условия для обеспечения транзита высшей власти в стране. Этим шагом, осуществленным в полном соответствии с Конституцией, он вновь подтвердил свою твердую приверженность демократическому вектору развития Казахстана.
Согласно Основному закону Главой государства стал Председатель Сената Парламента Касым-Жомарт Кемелевич Токаев. На состоявшихся в июне 2019 года демократических выборах народ Казахстана избрал близкого соратника Нурсултана Назарбаева, опытного государственного деятеля, широко известного и авторитетного в международном сообществе Касым-Жомарта Токаева Президентом страны.
Вновь избранный Президент выступил последовательным продолжателем стратегического курса Елбасы на дальнейшую модернизацию Казахстана. За этот насыщенный и вместе с тем напряженный год Глава государства провел большую работу по продвижению политических и социально-экономических преобразований, призванных вывести страну на новую траекторию развития.
Проявляя выдержку, спокойствие, и вместе с тем, решительность, Президент уверенно ведет Казахстан по пути дальнейшего прогресса и процветания.
