Двухпалатный Парламент повышает качество принимаемых законов

Юрий БУЛУКТАЕВ, политолог:

– В Казахстане тема упразднения верхней Палаты Парламента – Сената – периодически обсуждается с начала 2000-х годов. Сначала дискутировали представители экспертного сообщества и завсегдатаи социальных сетей, затем к ним присоединились представители оппозиции, а в 2017 году – и некоторые депутаты нижней Палаты Парламента – Мажилиса.

Критика необходимости существования Сената в основном сводится к следующим аргументам:

• двухпалатный Парламент «вреден для развития общества»;
• Сенат – «лишняя конструкция» при унитарной форме устройства государства;
• наличие Сената в унитарном государстве;
• это путь к федерализации и распаду государства;
• Сенат – это искусственное образование;
• Сенат – неработающий институт.

Так ли это на самом деле? Прежде всего обратимся к международному опыту парламентаризма. На земном шаре сегодня свыше 70 стран имеет двухпалатные парламенты. При этом абсолютное большинство из них – успешные страны с позитивными экономическими и социальными показателями. Среди них Австралия, Австрия, Алжир, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Египет, Индия, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Германия, Нидерланды, Оман, США, Франция, Швейцария, Япония и другие. У одних из них федеральный государственный строй, у других – унитарный, есть среди них монархии, есть и республики. Следовательно, утверждение о том, что двухпалатный парламент «вреден для развития общества», не выдерживает критики.

Весьма спорным выглядит и тезис о том, что двухпалатный парламент в унитарном государстве может привести к федерализации и распаду страны. Франция, Польша, Чехия, Румыния, Хорватия и многие другие унитарные республики, создавая двухпалатные парламенты, не пугали свое население федерализацией или распадом государства, потому что знали, что этот аргумент безоснователен и не подтвержден историей. Среди них есть те, у кого нет ни монархических традиций, ни тенденций к федерализации. Они убеждены, что двухпалатный парламент, напротив, «цементирует» государство, способствует наведению в нем порядка. Что же касается демократии, то страны, которые отходят от тоталитаризма, создают двухпалатные парламенты именно ради ее утверждения.

В целом анализ данных относительно создания законодательных органов власти во многих успешных странах мира свидетельствует о том, что двухпалатный парламентаризм зависит прежде всего не от традиций, монархизма, федерализма или унитаризма, а от прагматических представлений от пользы для государства и общества такого института власти. Если бы двухпалатный парламент вредил прагматичным французам в их унитарном государстве или немцам в их федеральном государстве, они бы давно избавились от него.

Особый интерес вызывает анализ двухпалатности парламента с точки зрения ее преимуществ и недостатков. Преимуществами чаще всего называют:

1) дополнительную законодательную экспертизу: предполагается, что законопроект, пройдя две палаты, будет более качественный как по структуре, так и по содержанию, нежели после его рассмотрения только одним собранием;

2) более «полное» представительство общества и народа в целом, формирующееся на национальных, территориальных, профессиональных и других основаниях;

3) преемственность власти: верхняя палата препятствует резкой смене политического курса страны, так как она или имеет больший по сравнению с нижней палатой срок полномочий или обновляется по частям, а значит, хотя бы частично, законодательный орган государства не прекращает своей деятельности.

К недостаткам двухпалатной структуры парламента, по мнению некоторых экспертов, можно отнести:

1) усложнение законодательного процесса: происходит его удвоение по процедуре, а значит, принятие закона удлиняется и по времени;

2) увеличение количества депутатов в лице членов верхней палаты, а соответственно необходимость дополнительных бюджетных затрат на их содержание.

Конечно, в разных странах есть свои перечни плюсов и минусов двухпалатности. Каждое государство имеет особенные, отличные от других причины (социальные, политические, национальные, исторические и др.) для создания двухпалатного парламента, свою логику развития верхней палаты, поэтому там, где есть двухпалатность, дискуссия ведется с акцентом на специфических для данного государства плюсах и минусах этого явления.

Кроме того, вывод о необходимости верхней палаты должен строиться на анализе закрепленных за верхней палатой полномочий, в первую очередь в таких классических для нее сферах, как законодательная, кадровая и контрольная. Целесообразно также оценить ее законодательно закрепленные возможности активного взаимодействия с другими органами власти.

Каковы полномочия казахстанского Сената? Законопроекты сначала рассматриваются нижней Палатой Парламента – Мажилисом, затем – Сенатом. После одобрения Сенатом направляются на подпись Президенту. В случае досрочного прекращения полномочий Мажилиса Сенат остается единственным органом, осуществляющим законодательные функции. Сенат «избирает» по представлению Президента председателя Верховного Суда и его судей, председателя Национального банка, Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности. Кроме того, Сенат назначает двух членов Конституционного совета и двух членов Центральной избирательной комиссии сроком на пять лет.

Во-первых, смысл разделения казахстанского Парламента на две Палаты заключается в обеспечении пропорционального представительства всего населения страны. Мажилис избирается всенародным голосованием и представляет интересы всего народа, Сенат избирается маслихатами и представляет интересы регионов на республиканском законодательном уровне. Часть сенаторов назначается Главой государства. Сенат при принятии государственных решений обеспечивает представительство интересов регионов. Поддерживается французский вариант сената, где срок депутатских полномочий – 6 лет, при этом каждые 3 года состав верхней Палаты частично обновляется.

Во-вторых, существование двухпалатного Парламента в Казахстане повышает качество принимаемых законов, поскольку они последовательно обсуждаются и принимаются каждой Палатой самостоятельно. Например, не так давно Сенат отправил на доработку в Мажилис проект Кодекса «О здоровье народа и системе здравоохранения», а в целом по результатам 5 сессии 6-го созыва Парламента РК принято 98 законов, в 9 из которых сенаторы внесли изменения и дополнения, а по одному закону проведена согласительная процедура между Палатами.

Таким образом, по состоянию на сегодняшний день в сложившейся социально-политической реальности существование Сената не только помогает выстраивать систему сдержек и противовесов в политической системе страны, но и способствует повышению качества законотворческого процесса.